建设项目水资源论证思考范文

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《北京水务杂志》2014年第二期

1问题与思考

1.1水资源论证时机水利部[2002]15号《建设项目水资源论证夜上海论坛管理办法》（以下简称《办法》）第十一条：“业主单位在向计划主管部门报送建设项目可行性研究报告时，应当提交水行政主管部门或流域管理机构对其取水许可（预）申请提出的书面审查意见，并附具经审定的建设项目水资源论证报告书”。针对以上内容，在建设项目水资源论证工作中存在论证工作完成阶段与论证工作介入时间节点2个方面问题。（1）论证工作完成阶段。可行性研究报告目的是针对建设项目在投资决策之前，需要进行全面、系统地调查、研究和分析，运用科学的技术评价方法，得出一系列评价指标，最终确定该项目是否可行的综合性研究。可行性研究报告的侧重点是对建设项目是否可行、合理进行重点论述，报告内容与最终实施方案存在差距。《办法》中明确指出建设项目必须在可行性研究报告报送之前完成水资源论证及评审工作，在此前提下，建设项目水资源论证的取、退水量与最终实施方案确定值可能完全不同。因此由于建设项目水资源论证工作完成阶段不同，水资源论证中的取（退）水量与最终建设方案差距较大，用水总量考核指标很难准确。（2）水资源论证工作介入时间节点。《办法》中要求建设项目必须在可行性研究报告报送之前完成水资源论证的评审工作，因此，建设项目水资源论证工作介入时间呈现多样性。建设单位因侧重点不同，会根据项目自身需求随意决定论证工作启动时间，如建设单位在没有进行环境影响评价或仅有地方发改委同意建设项目文件或有建设项目具体建设地点及取（退）水口位置等情况下，启动水资源论证工作。特别是某些规划园区的建设单位，将水资源论证工作作为建设项目立项的第一道关口。此种情况下开展水资源论证工作，不仅会因建设项目基本资料的缺乏而增加论证工作量，同时也会因建设项目工作深度的不同、取（退）水量的不同进行水资源论证工作，导致建设项目用水总量也很难控制。水资源论证工作完成阶段及介入时间节点对水资源论证工作的顺利完成具有非常重要的影响。因此，为确保水资源论证报告的深度，水资源论证工作最好在建设项目完成初步设计或者环境影响评价后进行，这样建设项目基本资料比较齐全，论证内容与环境影响评价侧重点不同，深度能够与环境影响评价保持一致。

1.2论证范围目前，建设项目水资源论证过程中，论证、分析范围通常以水文地质单元或行政区域划定。实际工作中，存在取水规模和累计影响等2个方面问题。（1）取水规模。取水量较小时，论证范围相对过大，不仅工作量加大，同时也造成了工作的严重浪费；取水量较大时，论证范围相对过小，则不能满足论证工作的深度要求。（2）累计影响。不考虑取水对区域水资源影响的情况下，论证范围仅解决了建设项目的取水问题，却忽视了建设项目取水对区域用水总量控制的影响。因此，在水资源论证应按用水控制指标最小分区单元进行划分，针对地表水、地下水和用水总量（其中包括生活和工业用水量）等指标的不同，分析建设项目及分区单元内各行业用水对区域用水控制指标的影响。

1.3取用水合理性假定建设项目符合国家相关政策和地方产业政策的前提下，建设项目取用水合理性关键在于根据用水工艺确定用水定额，最终确定项目用水总量，再分析其取用水合理性。在具体论证过程中，存在用水定额及重复利用率等方面问题。（1）用水定额。现阶段各行业用水定额缺乏，用水标准、规范不统一，为保证建设用水单位的用水需求，编制单位会在定额选取中，采取“就高不就低”的原则，对建设项目取水量进行核定，造成申请水量偏高、浪费。（2）重复利用率。涉及到工业建设项目，由于不同地区对再生水重复利用率要求不同，编制单位会采取“就低不就高”的原则，对再生水重复利用量进行核定，造成再生水利用量偏低，申请水量偏高。因此，需要制定不同行业、不同生产工艺的用水定额，以此分析建设项目用水工艺是否合理，水的循环利用率是否满足行业要求。同时，应细化各地区对不同行业和不同工艺再生水回收利用率的要求，便于对建设项目取用水量进行核算，准确分析建设项目取用水的合理性，各行业达到用水效率控制指标。

1.4其他用水户影响在对用水户影响分析中，多数报告中只针对取水对周边现有水源设施的影响，采取就事论事的原则。缺乏统筹考虑建设项目对区域内河道管理、防汛、渔业和旅游业等用水户或利益相关者的影响。同时，作为项目编制单位，一些报告为简化论证工作，常采用“基本无影响、影响很小、影响有限”等词语来做结论；作为建设项目业主，尚未认识到对其他用水户影响的重要性，担心对建设项目不利意见会影响到建设项目的立项审批，往往回避敏感问题，不提供或极少提供建设项目周边用水户对建设项目的意见。项目编制单位如不能真实地分析建设项目对其他用水户的影响，将会给项目今后建设、运行带来安全隐患。同时，作为建设项目业主如不能正视这些问题，一味地回避，往往会影响到项目在建设、运行过程中水事纠纷的顺利解决。

夜上海论坛1.5论证节水和水资源保护水资源论证过程中，许多编制单位都不对节水和水资源保护措施部分进行重点分析。因此，许多报告节水措施和节水潜力分析部分缺乏针对性，深度不够，措施不明确。特别是涉及水资源保护措施时，千篇一律，不能真正结合建设项目所在区域实际情况、建设项目的特殊性及当地水功能区管理目标等因素进行分析论证。直接导致用水效率控制指标、水功能区限制纳污控制指标是否能够真正达标。

1.6相关单位对水资源论证工作的认识建设项目水资源论证工作成败直接关系到“三条红线”最严格管理制度的落实。虽然此项工作已实施近十年，但大多数项目单位对水资源论证工作的认识比较肤浅，认为完成水资源论证的目的是为了申请项目立项，部分项目业主为了尽快立项，不考虑建设项目自身条件，要求编制单位以最短的时间获取论证审批成果。编制单位，受市场竞争和合同约束的影响，尽可能迎合建设项目单位的意图，常常因论证资料不足、报告书编制时间短等原因使得论证工作难以达到应有的深度。

1.7非常规水资源开发利用严格执行建设项目水资源论证及取水许可审批制度以来，越来越多的建设项目选用再生水、海水和雨水等非常规水资源作为取水水源。SL525-2011《水利水电建设项目水资源论证导则》中，没有对非常规水资源开发利用提出具体的规定和要求，遇到建设项目利用非常规水资源时，报告书中也不会将其作为论述重点，这样无形为建设项目单位开启绿灯，严重削弱了地方水行政主管部门对区域水资源开发利用行为的管理力度。因此，随着地区经济社会发展，若不抓紧规范非常规水资源的开发利用行为，势必将影响到区域水资源的统一调配和优化管理，最终影响当地经济社会的发展。

2工作建议

随着“三条红线”最严格水资源管理制度的落实，建设项目水资源论证工作的重要性愈显突出，建议今后在水资源论证工作中应加强以下几方面工作。

2.1完善水资源论证的管理体系水资源论证管理体系主要表现在水资源论证报告，水资源论证报告内容的水平直接影响着审批部门对水资源配置及其开发利用的合理性。目前，水资源论证实施的后评价工作对水资源论证工作起到了一定的指导作用，但因后评价覆盖范围较低，对论证工作的监督力度有待进一步提高。为督促和提高论证报告书编写质量和水平，需针对水资源论证报告书建立一套完整的考核办法，如整体结构上是否符合导则的要求、在取用水合理性方面是否符合相关政策等。针对论证重点可建立量化的评价指标体系，通过设计打分检查表，决定论证报告书的分值和通过标准，结合评审专家对其约束，推动评审工作走向标准化[5]。

2.2强化规划水资源论证工作水资源论证工作涉及到区域水资源的合理规划、高效利用、优化配置和节约保护等几方面内容，贯穿于用水总量、用水效率和水功能区限制纳污———“三条红线”指标，并且是基础性、前置性工作。规划水资源论证是在规划编制阶段，从宏观上论证水资源承载能力对规划项目的支撑与约束影响，提出完善规划的意见以及保障合理用水、预防或者减轻对水资源可持续利用不良影响的对策和措施。由上分析，规划水资源论证可以从宏观布局上对区域水资源开发利用进行总体控制，建设项目水资源论证则从微观项目上落实水资源管理“三条红线”目标要求。建设项目水资源论证和规划水资源论证的共同开展，可以“点面结合”的形式，为区域合理开发利用水资源提供科学依据。

2.3加强对从业人员职业管理水资源论证编制工作是一项专业性强、难度较高的工作，一份合格的水资源论证报告书，不仅需要从业人员必须具备一定的专业知识和技术能力，还要求从业人员针对建设项目水资源开发利用各个环节提出准确、客观和科学的结论和建议。为此，从业人员必须具有高尚的职业操守，立场坚定，以技术为支撑，不仅为水资源的高效利用、科学管理和有效保护负责，而且要为水环境和生态环境的安全服务。因此，对从业人员开展专业化管理，建立从业人员资格制度或业务培训制度刻不容缓。只有保证了从业人员的专业素质和职业资格，才能提高水资源论证报告书的质量和水平，才能为水资源论证制度工作落实奠定基础。

2.4将非常规水资源纳入水资源论证制度随着社会经济和技术水平的不断提高，完整的水资源管理不能仅局限于对传统定义下的江河、湖泊和地下水的管理，还应加强对非常规水资源的开发利用和管理。从水资源安全和可持续发展战略高度认识非常规水资源的重要地位，将其纳入城市总体规划中统筹考虑、统一管理，在建设项目水资源论证和取水许可审批时，优先考虑非常规水资源。与此同时，加强对非常规水资源水质的监测，确保供水安全。

3结语

夜上海论坛随着“三条红线”最严格水资源管理制度的落实，建设项目水资源论证工作更加突显其重要性，从水资源论证时机、论证范围、取用水合理性、其他用水户影响、节水、水资源保护和非常规水资源开发利用等方面，需完善水资源论证的管理体系，为建设项目水资源论证后评价工作奠定基础。同时，应加大对社会的宣传力度，不仅建设单位重视水资源论证工作，而且项目编制单位、从业人员更应对此项工作高度重视，针对建设项目水资源开发利用各个环节提出准确、客观、科学的结论和建议。

作者：王有卿单位：北京市南水北调调水运行管理中心