公共管理模式的基本特征范文

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第1篇

 

关键词;官僚体制　管理主体　新公共管理

    世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主义”( Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式夜上海论坛殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。

                      (一)

    自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主体;政府的公共管理泛化到社会的各个层面;政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域;政府机构日益膨胀;政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在:

    其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。

    其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。

    其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。

    其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破;业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式;传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。

    由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。

                        (二)

    “新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施:开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计;大力改革公共部门的工会;实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人;对地方政府的预算开支实行总量控制;要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理:下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自主权。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。

第2篇

夜上海论坛 内容摘要:新公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,从而提升政府绩效和公共服务品质、实现公共的福祉与公共利益。本文阐述了“新公共管理”的理论基础、基本特征、实践应用和现阶段的研究状况,以期其对我国公共管理模式提供参考。

关键词:公共管理 新公共管理 公共管理模式 启示

新公共管理的理论基础

自公共行政诞生以来的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代,一场声势浩大的新公共管理改革运动,又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政,传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论,而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论,这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论(包括交易费用理论、委托理论等)。

夜上海论坛 新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等,但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位,学术界存在两大基本分歧,一种观点认为,新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义,是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”,是多种管理的工具和方法的“交响乐”。

从实践上讲,“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲,则是基于对传统公共行政模式的考虑,对行政与管理概念的再认识,对公共部门的抨击回应,对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视,以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线,以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨,以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。

新公共管理思想阐释

尽管与传统的公共行政模式相比,新公共管理适合于发达国家,但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系,那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比,不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式,因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家,官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。

夜上海论坛 有人认为,新公共管理改革同样适用于发展中国家,这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张,“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信,基本原则对每一个国家都是适用的” 。另一方面,米诺格认为,“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效” 。然而,与把新公共管理排除在发展中国家之外相反,更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程,包括国家作用的变化,在这种变化中,政府和私营部门进行合作,促进政府建立市场。在一些领域,政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效,通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候,都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。

夜上海论坛 我国公共管理模式概述

中国作为当前世界上最大的发展中国家,具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论,中国公共管理学者还没有一致的立场和观点,更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致,但是他们都认为公共管理应该具备以下特征:

第一,从研究对象和范围来看,公共管理的主体是多元的,包括政府部门和非政府组织(非营利组织)两大类;第二,公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效,使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题;第三,公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科,它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生,又反过来指导公共部门管理活动,并在这个过程中不断完善和发展,它比传统的行政学更具有现实性;第四,公共管理注重公平与效率的统一,公共利益与私人利益的统一;第五,公共管理学是多学科的综合,它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法,尤其是西方经济学理论和工商管理的方法,从而使公共管理学的知识框架更具合理性。

中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果,但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是:实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的,也取得了积极的效果,但从基本目标和基本原则看,仍未突破公共行政的传统准则。

虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异,西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同,我们不能简单的照搬西方国家的经验,但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训,使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。

新公共管理对我国公共管理模式的启示

在当前这样一个特殊的社会时期,我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角,作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物,又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势,因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角,对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。

(一)引入竞争机制

新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化,如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”,鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破政府的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况,严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此,可以借鉴西方的做法,在加强“产业管制”的同时,在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营,这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构,提高其经济效益和社会效益。例如,中国的航空运输市场就是如此,中国的航空产业仍属国有,只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场,便大大提高了服务质量,推动了中国航空运输业整体素质的提高。

(二)注重既定的法律规章制度

新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然,在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规,并保证这些法律法规的贯彻落实,实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处,应始终以人民的根本利益为取向,始终贴近社会现实,贴近公众需求。

(三)合理借鉴科学的企业管理方法

现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时,合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看,官僚制对于我国行政发展并未完全过时,我国在政府改革中,有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式,但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率,重视产出,重视管理的科学性,重视市场需求和顾客的反馈,这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。

夜上海论坛 (四)强化政府管理职责

转变政府职能,推动政府改革,增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革,我国的政府职能转变取得了一定的成效,但是,适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面,政府管了许多管不了也管不好的事情;另一方面,本该由政府管理的职责却做得不够好。所以,我国转变政府职能的关键环节是:还权于企业、社会和公民,实行政企分开,政事分开,政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中,应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务,最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处,我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准,以便公众监督和更好地为公众服务。

(五)注重公共管理体制与政治体制的关联

夜上海论坛 新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是,行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系,如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度,不能使政府保持一定的政治权威,那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里,政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。

总之,我国的公共管理模式应立足实际,科学合理学习借鉴。即使是同为发达资本主义国家的欧美各国,由于历史条件、文化传统等方面的不同,其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家,在借鉴他们的做法和经验时,更应立足国情,走“内生化发展的道路”,简单地照抄照搬,无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

参考文献:

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夜上海论坛 4.谢庆奎,魏娜.当代中国政府与政治[M].高教出版社,2001

5.谢明编.公共政策导论[M].中国人民大学出版社,2004

6.陈振明.政府再造――西方“新公共管理运动”述评[M].中国人民大学出版社,2003

7.金太军.当代中国公共管理与社区治理丛书(第二辑)[M].广东人民出版社,2005

8.杨文士,张雁.管理学原理[M].中国人民大学出版社,1997

第3篇

关键词：治理模式；公共管理；德治；德制；启蒙

20世纪中期，第三次浪潮悄然兴起，后工业时代来临了。这一变革对工业社会的价值观念、社会结构以及社会关系都产生了巨大的冲击，使人类又一次面临着社会治理模式解构与重构的重大考验，社会转型造成的混乱与迷茫以及新时代治理模式的重构亟待新的启蒙。张康之教授在其著作《公共管理伦理学》中以其独特的视角、宏观的视野运用现实历史主义的方法从社会制度的更替、治理模式的变迁、社会关系的发展、社会价值的变化、社会领域的发展等多个方面系统地阐述了社会的治理发展趋势，并建构性的提出了“公共管理”的社会治理模式，指出公共管理治理模式的实质是德治，其实现的关键是德制的确立，其思想对后工业社会治理模式的建构具有十分重大的启蒙意义。

夜上海论坛 一、“公共管理”治理模式的内涵

兴起于20世纪70年代的以“新公共管理”为旗帜的政府再造运动使公共管理的概念得到了广泛传播。但是张康之教授提出的“公共管理”模式的概念与前者有着本质的不同的。从某种意义上说新公共管理运动是“在政府实施干预市场失灵的政策却又出现政府失灵时寻求的新出路”。它在研究方法上存在许多观点、技术、理论的“生硬拼凑”，在思维方式又陷入了“政府——市场”两极思维的陷阱，[1]在价值上更多是效率取向的；在技术手段上则是广泛的市场化。然而“当我们逐渐加强政府活动的民营化的时候，我们事实上是在增加腐败和不道德行为的倾向”。“政府企业化（市场化）运作的改革让我们付出了相当大的道德代价。”[2]（P156，158）可见新公共管理运动忽视了公共价值这一“公共行政”的灵魂。片面强调了社会关系的权力和法律向度而忽视了伦理向度，因此可以说它仍是囿于工业社会的治理模式的建构。

夜上海论坛 张康之教授所提出的公共管理模式是对“后工业社会治理模式”的全新建构。总体而言,可将“公共管理”理解为后工业社会会中的多元管理主体对以伦理关系为核心的公共管理社会关系的治理，是基于社会道德制度的德治模式；它倡导服务精神以及“合作型”的信任关系，是一种服务型的治理模式；同时又是一种基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本质是德治。具体而言我们可以从以下几个方面理解公共管理的治理模式：

夜上海论坛 首先，管理主体多元化。传统公共行政模式的一个基本命题是：公共物品只能由公共部门（政府）来提供。[3]（P23）也就是说政府是公共事务管理的唯一主体，其对公共物品的供给是垄断性的。随着后工业社会的到来，市民社会日益壮大，社会自治的程度愈来愈高，打破了原来的行政主体一元化和公共物品供给的垄断性。许多社会自治组织和非营利组织也承担起了公共物品的供给职能，政府的许多管理职能转移给社会，可以从繁杂的日常公共事务管理中解脱出来更多的负责公共政策的制定、执行以及监督。随着公共组织的迅速膨胀，“在政府与社会组织的竞争伙伴关系中，原先国家与社会的分离开始重新走上了一体化的进程。”[4]（P36）国家权力日益回归社会，政府逐渐成为一种与众多其它公共组织平等竞争的权威，整个社会在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主体呈现多元化。

夜上海论坛 其次，客体中心主义。传统的行政管理模式是“主体中心主义”的。因为传统行政的组织体制是官僚制，权力的配置呈金字塔型，权力的运行是自上而下的支配过程。这决定了管理主体必然处于中心地位，而管理客体被置于边缘性的和受支配的地位。公共管理的社会关系基础是开放、平等的伦理关系，是服务导向的，其组织形式是网络化的任务型组织。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社会成员的服务需求，即以社会成员的满意为目标。公共管理的服务模式不是把社会和公共管理客体的服务期望当作压力，而是动力。客体的服务期望越强，越能强化伦理关系，推动管理的改善。

第三，服务型的治理模式。后工业社会公共权力日益社会化，众多的非政府公共管理组织都成为公共权力的主体。这实际上也意味“管理”的服务化，即公共管理已成为一种为公众服务的活动。因此“服务”是公共管理的核心价值，公共管理的体系已经不再是以权力为中心，而是以服务为中心。“在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理模式，即一种服务型的社会治理模式。

第四，注重伦理向度的治理模式。完整的社会关系应该是权力关系、法律关系和伦理关系的统一体。然而在农业社会中权力关系处于主导地位。进入工业社会后，法律关系又成为社会关系的中心。后工业社会中的公共管理模式的核心意向是服务与合作，它通过治理主体的自我约束、自我限制来保证提供优质高效的服务,在这种意向支配下的社会关系首先必然是伦理关系。伦理关系成为社会关系的核心，这决定了一切治理形式手段都要围绕“伦理”这一主题来构建。公共管理模式就是伦理关系的制度化，其目标是实现德制，是德治与法制相统一的治理模式。由于公共管理模式具有对工业社会治理模式批判继承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有较高的管理素质，因此新的治理模式更重视公共管理者的道德能力而非管理能力。后工业时代人们之间是高度的合作型信任关系，德治是公共管理模式的本质特征。

夜上海论坛 张康之教授用一系列规范化的术语为我们界定了一种全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”这一全球性的运动有了新的诠释，这一概念的界定，是从历史发展的实际出发的，也是革命性的。它使我们有理由相信：一切关于社会治理问题的思考，都会在不远的将来归宗于张康之教授对公共管理这一概念的界定。[5]

夜上海论坛 二、公共管理模式产生的历史必然性

公共管理模式的出现是社会历史发展的必然趋势。张康之教授运用历史现实主义的方法，从社会形态演进的角度给我们阐述了公共管理产生的历史必然性。《公共管理伦理学》所描绘的社会治理模式的演进及其相关因素的变化可以用下面的图表予以简单的概括。社会治理模式及其相关因素的历史变迁比较

夜上海论坛 社会形态农业社会工业社会后工业社会治理制度权制法制德制

治理模式权治

（统治型模式）法治

（管理型模式）德治

（服务型模式）

夜上海论坛 社会角色身份契约合作

社会关系权力关系为中心法律关系为中心伦理关系为中心

社会领域一体化（同质性）公共领域、私人领域、生活领域总体性

信任关系习俗型信任

（感性）契约型信任

夜上海论坛 （工具理性）合作型信任

（实质性）

夜上海论坛 >核心价值秩序效率、公平服务

权威类型权力权威法律权威道德权威

夜上海论坛 主导精神权力意志法律精神、科学精神服务精神

总体上看，人类社会的治理模式经历了一个从“权治”到“法治”再到“德治”的历史演进过程。权治是农业社会的基本治理模式，即用权力去治理社会，属于统治型的社会治理模式。该模式下法治和德制处于边缘地位。就人们的社会角色而言，此时人们之间是身份关系；“法治”是工业社会的基本治理模式，即人们用法律治理社会，属于管理型的社会治理模式，该模式也有权治的内容，然而德治是受到排斥的，此时人们的角色是由契约关系决定的；到了后工业社会社会治理模式发展到了“德治”，即人们用道德治理。这是一种服务型的社会治理模式。这种模式是德治与法治的统一，当然也有着权治的内容，但是权治已经被边缘化了，此时人们之间是实质性的合作关系。

社会治理模式从“权治”到“法治”再“德治”的变革，是一个客观的逻辑序列和历史进程，公共管理模式的出现具有历史和逻辑的必然性。公共管理作为一种新型的社会治理方式，是德治与法治的统一，其本质是德治的，并且是人类历史上第一个在伦理精神、理念和原则基础上建立起来的社会治理模式。

三、公共管理治理模式的实现途径：德制

夜上海论坛 1.公共管理模式下制度设计的基石：人的道德存在

面对人类面临的向前的时代，托夫勒坚信：第三次浪潮“将凭借着我们理性的帮助，成为有史以来第一次具有真正人性的文明。”[6]（P3）这也意味着“公共管理”的治理模式要实现人性的全面发展。那么人都包括哪些方面呢？纵观人类的思想史，人们大都徘徊在从人的物质存在和精神存在这种二元分立和同构的立场上来认识人。而张康之教授认为：人不仅是物质存在和精神存在的同构体，而且人还具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一体。人的三个存在之间相互联系、相互制约、缺一不可。道德存在是人的道德潜能通过直觉的方式与社会理性、群体理性或职业理性的契合。道德存在是人的社会性本质所在，它是人的最深层和最本质的存在，道德存在决定了人的道德行为。

夜上海论坛 人的存在或本质是决定制度设计和制度安排的重要依据。在农业社会和工业社会，人们基于人的物理存在和精神存在所设计的“权制”和“法治”被历史证明是不完善的，无法实现人的自由而充分的发展。根据历史的发展逻辑，后工业社会，人们将从人的道德存在出发进行制度设计和制度安排。因此，对人的道德存在的认识和把握就构成了全部社会生活和活动的基础。

2.“德治”实现的关键：德制

德治思想古已有之，例如孔子有云：为政以德，譬如北辰，居其位而众星拱之。但在统治型和管理型的治理模式中德治只能作为一种可望而不可及的理想。历史经验告诉我们德治绝不可能是一种单单通过道德教化的途径来实现的社会治理方式。历史上所有的建立在个人道德修养基础上的所谓“德治”都最终都只能是“虚幻的德治”。德治的实现最终是人们道德存在的自觉。人的道德存在是客观的，是不可以教的，只能通过道德潜能与社会理性、群体理性或职业理性的相契合而觉醒。德治的实现不是靠公共管理主体的道德修养的提升，而是根源于管理客体的服务需求的刺激和约束。德治是通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上而做出制度设计和制度安排的结果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目标是建立起道德化了的制度。这一制度框架能够对人起到激励和惩治作用，从而给人们以客观的约束，人们会得到一种客观化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行为都会在潜移默化中具有道德的特征。只有制度和体制的道德才是广泛的，才具有稳定的引导功能的行为规范，在这一点上，是任何个体道德都无法达到的。[7]（P210）“以制度为师“而非道德说教才是德治实现的根本途径。只有谋求制度的道德化才能建立稳定的德治。

公共管理的治理模式是服务导向的，其核心价值是服务。德制建设是公共管理服务精神的物化过程[4]（P8），服务精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保证公共管理者忠诚的去贯彻服务精神，为服务精神的实现提供保障。

夜上海论坛 公共管理模式是德治与法治的统一体，新的社会治理模式下，德治与法治实现了真正的统一，二者不仅仅作为社会治理的手段而存在，不再从属于工具理性，而成为人的本质的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。

据此德制的建设应该至少包括以下几个原则：其一，在制度安排中有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制；并且已经确立的制度应当是有利于道德因素生成和成长的；[7]（P212）其二，德制要有成为服务精神贯彻实施的保障；其三，德制应该是同时在德治与法治两种理念指导之下进行的制度设计和制度安排。

夜上海论坛 德制的确立是实现德治的前提，而不是终极目标。德治的确立遵循一个循序渐进的逻辑过程。其起点是的道德的制度化。然后通过治理者及其行为的道德化影响整个治理体系中的全体成员，实现一切人的道德化。德制作为整个进程的起点具有关键性的作用，是整个社会治理体系道德化能够稳定持续发展的保障。

第三次浪潮的冲击，意味着人类社会的历史又在经历一场巨大的变革。回顾历史，我们会发现每一次重大的社会变革都有一次的宏大的启蒙运动与之相伴随。后工业时代变革呼唤一场建构性的启蒙，如果说工业社会的启蒙运动确立了法的精神的话，那么它将确立起一种伦理精神；如果说工业社会确立了分工—协作的社会体系的话，那么它将根据合作理念去进行社会建构。[8]《公共管理伦理学》一书描述了公共管理作为一种新型社会治理模式的基本特征和本质，并在服务理念下提出制度设计的构想。《公共管理伦理学》本身就是一本关于第三次浪潮的启蒙性著作，其所蕴含的思想对社会的成功转型以及新时代治理模式的构建有着的重大启蒙意义。参考文献：

[1]王丽莉.新公共管理理论的内在矛盾分析[J].社会科学研究.2004-6.

夜上海论坛 [2][美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[3][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].彭和平,周明德,金竹青等译.北京:中国人民大学出版社,2001.

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第4篇

论文摘要:“新公共管理模式”是当代西方政府改革的基本趋向和实践模式，其出现具有深刻的经济、政治和社会背景。从哲学层面看，西方“新公共管理”理论是哲学的单一主体范式向后现代的多极主体范式转移的具体显现。从历史与逻辑相统一的向度，具体阐释行政管理由传统的官僚体制向新公共管理转移的历史过程与原因，分析其背后内蕴的哲学墓础是管理主体由单一性向多样性的范式转型，对当代中国的政治体制改革具有重要启迪。

世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主义”( Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。

(一)

夜上海论坛 自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主体;政府的公共管理泛化到社会的各个层面;政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域;政府机构日益膨胀;政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在:

夜上海论坛 其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。

夜上海论坛 其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。

其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。

其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破;业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式;传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。

由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。

(二)

夜上海论坛 “新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施:开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计;大力改革公共部门的工会;实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人;对地方政府的预算开支实行总量控制;要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理:下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自主权。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。

继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大力的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大并且具有系统性而备受人们的关注，被学术界称作“新西兰模式”，新西兰财政部于1987年末出版的《政府管理》一书被誉为新公共管理的宣言。

美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，可以追溯到1978年卡特政府实施的“文官制度改革法案”，而且带有更明显的管理主义倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，来提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出美国政府公共部门管理低效率的重要原因是:其一，国会对联邦政府机构的日常管理干预太多;其二，人事特别是高层人事缺乏连续性;其三，缺乏追求高效和经济的诱因;其四，会计和管理信息系统不完善;其五，缺乏有力的中央财政和会计管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府”改革运动。其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则;改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引人竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献就是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果:创造一个少花钱多办事的的政府》，简称“戈尔报告”。“戈尔报告”指出:从本世纪30年代到60年代，美国建立了庞大的、自上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式进行管理。由于对标准化程序的先人之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但与此同时也造成机构膝肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的，还是公共的)己经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则:消除繁文缚节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统;把顾客放在首位;授权雇员以取得成果;一削到底，并创造出一个少花钱多办事的的政府。

欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等国)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英国、美国、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆各国的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式。其改革的基本内容:调整公共事业、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等均是在某种程度上以管理主义为价值取向的。特别是在90年代，借鉴了荷兰的经验，推行地方政府改革，实行“地方治理模式”，与英、美等国的“新公共管理模式”有异曲同工之妙。 新公共管理思想在西方的出现并不是偶然的，它有其深刻的经济、政治和社会背景。首先，自20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，公共财政也因为收人减少和福利开支过大等原因出现了连续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的观点，解决财政赤字问题从原则上讲有三种途径:一是限制开支和公共任务的终结;二是增加收人，特别是税收;三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。由此可见，只有第三条道路才是较好的选择。“新公共管理模式”的出现就成为各国政府的自然选择。其次，第二次世界大战以后，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿、效率低下，传统的科层制受到了严重的挑战。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》中所说:“工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转;它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下;它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。”再次，由于科技革命，特别是信息技术革命的出现，促使各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对瞬息万变的经济迅速作出反映，同时它打破了长期以来政府对公共信息的垄断。新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，经济的全球化对政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趋势加强了西方各个国家对本国经济竞争力的高度重视，政府能力是一个国家的综合国力与竞争力的重要因素。“经合”组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行竞争的一个重要途径，认为顺应经济发展的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力。

(三)

综观西方社会的这场声势浩大的行政改革运动，由于操作上的需要而表现出政府继续充当运动主体的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这场改革运动的发展趋势而言，无疑包含了如下的意蕴:即对近代以来的公共行政管理化倾向进行全面的检讨。虽然检讨的结果仍然是以“新公共管理”命名，但它与传统的公共管理已经有着较大的差异。从哲学的向度来看，它是中心边缘化与边缘中心化的双向整合与建构的过程，其实质是管理主体的单一化向管理主体的多极化的转化。

生活提出问题，哲学解答问题，哲学是生活的解答逻辑。任何具体科学背后都蕴含着哲学理念，因而哲学主导范式的转换，总会在不同的具体学科中得到或迟或早的彰现。西方“新公共管理”理论的出现也概莫能外，它是哲学的单一主体范式向后现代的多极主体范式转换的具体显现。传统的政府行政管理把马克斯·韦伯的官僚制组织管理原理奉为圭桌，将政府看作是唯一的行政权力运行主体，其中心是追求社会秩序的稳定，管理的稳定性主要是依靠刚性的规范来维持。可是，我们可以看到，规范化对行政体系自身的整体协调、结构合理、规模适度等方面提出了较高的要求，这就把人们关注的焦点聚集在行政体系自身。原本是为了社会秩序的目标，但是在对行政体系自身的关注中，目标常常被疏远、淡化，行政体系自身的存在和运行却异化为行政权力与行政行为推崇的终极目的，行政权力与行政行为被置于整个社会的中心位置。在这种单一管理主体中心主义的行政权力运行机制中，管理者以自我为中心，将被管理者置于客体的地位和从属“我”并为“我”而存在，从事管理活动，是为了张扬自我的存在。由于传统的行政管理将行政主体的单一性看作是不可移易的原则，当政府规模太大时需精简机构，而职能分化的必然性又客观上要求增加机构;当权力失控时，则强调权力制约，而权力制约不仅需要增加机构，而且会增加权力运行的成本从而降低权力运行的效率。因而行政改革陷人精简一膨胀、再精简一再膨胀的恶性循环中，要走出这一怪圈，就必须打破行政主体的单一性。新公共管理就展示了打破行政主体单一性的趋势，将公共管理的职能对象性分化转变为主体性分化，即公共管理的社会化。

第5篇

关键词：官僚体制管理主体新公共管理

世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主义”(Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。

一、自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。

夜上海论坛 但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主体；政府的公共管理泛化到社会的各个层面；政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域；政府机构日益膨胀；政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在：

夜上海论坛 其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。

其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供；不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。

夜上海论坛 其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。

其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破；业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式；传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。

由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。

1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施：开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计；大力改革公共部门的工会；实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人；对地方政府的预算开支实行总量控制；要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理：下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。

继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大力的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大并且具有系统性而备受人们的关注，被学术界称作“新西兰模式”，新西兰财政部于1987年末出版的《政府管理》一书被誉为新公共管理的宣言。

美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，可以追溯到1978年卡特政府实施的“文官制度改革法案”，而且带有更明显的管理主义倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，来提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出美国政府公共部门管理低效率的重要原因是：其一，国会对联邦政府机构的日常管理干预太多；其二，人事特别是高层人事缺乏连续性；其三，缺乏追求高效和经济的诱因；其四，会计和管理信息系统不完善；其五，缺乏有力的中央财政和会计管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府”改革运动。其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引人竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献就是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的的政府》，简称“戈尔报告”。“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立了庞大的、自上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式进行管理。由于对标准化程序的先人之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但与此同时也造成机构膝肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的，还是公共的)己经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：消除繁文缚节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；把顾客放在首位；授权雇员以取得成果；一削到底，并创造出一个少花钱多办事的的政府。

欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等国)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英国、美国、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆各国的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式。其改革的基本内容：调整公共事业、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等均是在某种程度上以管理主义为价值取向的。特别是在90年代，借鉴了荷兰的经验，推行地方政府改革，实行“地方治理模式”，与英、美等国的“新公共管理模式”有异曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出现并不是偶然的，它有其深刻的经济、政治和社会背景。首先，自20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，公共财政也因为收人减少和福利开支过大等原因出现了连续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的观点，解决财政赤字问题从原则上讲有三种途径：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收人，特别是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。由此可见，只有第三条道路才是较好的选择。“新公共管理模式”的出现就成为各国政府的自然选择。其次，第二次世界大战以后，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿、效率低下，传统的科层制受到了严重的挑战。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》中所说：“工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。”再次，由于科技革命，特别是信息技术革命的出现，促使各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对瞬息万变的经济迅速作出反映，同时它打破了长期以来政府对公共信息的垄断。新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，经济的全球化对政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趋势加强了西方各个国家对本国经济竞争力的高度重视，政府能力是一个国家的综合国力与竞争力的重要因素。“经合”组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行竞争的一个重要途径，认为顺应经济发展的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力。

夜上海论坛 三、综观西方社会的这场声势浩大的行政改革运动，由于操作上的需要而表现出政府继续充当运动主体的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这场改革运动的发展趋势而言，无疑包含了如下的意蕴：即对近代以来的公共行政管理化倾向进行全面的检讨。

虽然检讨的结果仍然是以“新公共管理”命名，但它与传统的公共管理已经有着较大的差异。从哲学的向度来看，它是中心边缘化与边缘中心化的双向整合与建构的过程，其实质是管理主体的单一化向管理主体的多极化的转化。

夜上海论坛 生活提出问题，哲学解答问题，哲学是生活的解答逻辑。任何具体科学背后都蕴含着哲学理念，因而哲学主导范式的转换，总会在不同的具体学科中得到或迟或早的彰现。西方“新公共管理”理论的出现也概莫能外，它是哲学的单一主体范式向后现代的多力在公共管理体系中的非中心化，实质上就是管理的服务化、社会化。依据新公共管理理论，公共管理组织大约有四重类型，即政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织。这其中，政策组织应当完全属于政府意义上的组织，而规制组织部分是政府的也可能部分是政府外的组织，服务提供组织和服从型组织基本上是作为政府外的公共管理组织而存在的。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所说：“大多数企业化的政府都促进在服务提供者之间展开竞争；它们把控制权从官僚机构那里转移到社区，从而授权给公民；它们衡量各部门的实绩把焦点放在后果而不是投人上；它们行为的动力不是来自于规章条文，而是来自自己的目标、自己的使命；它们把服务的对象重新界定为顾客，让顾客有所选择，选择学校，选择培训计划，选择住房；它们防患于未然，而且不是在问题成堆以后才来提供各种服务；它们把精力集中于挣钱而不单单是花钱；它们下放权力，积极采取参与式的管理；它们宁可要市场机制而不是机制；它们关注的中心并不简单是提供公共服务，而且也向公营、私人和志愿服务各部分提供催化剂，使之行动起来解决自己社区的问题。”由于新公共管理实现了管理主体由单一性向多样性的转变，日常公共管理中的公共权力随着这种管理的社会化也被部分地让度给政府外的公共管理组织，政府就具有一个以旁观者的身份来审视公共管理的质量与效果的机会，这样任何掌握公共权力的非政府组织对公共权力的滥用都不再具有制度化的基础，从而为建立一个廉洁、高效的政府创造了条件。

第6篇

夜上海论坛 论文摘要：传统的公共行政模式是以韦伯的官僚制理论和政治与行政二分法为理论基础设计的．官僚制虽然有弊病，但现在还没有一种更能行之有效的行政管理模式来取代它。至少在目前，它应该是以效率为基础并能够适应国情文化和民俗的管理体制。麦当劳以其特有的管理方式赢得了世界各国的认可。并在当地扎下了根．这或许可以成为公共管理模式的借鉴。

从制度分析而言，公共行政的模式研究即是将各国公共行政的制度特征加以归纳，以这些特征为基点构建一个公共行政的普遍性模式。而历史来看，传统的公共行政模式是以韦伯的官僚制理论和政治与行政二分法为理论基础设计的，后来兴起的新公共管理模式则是以企业管理理论和经济学理论为基础的，奉行一种“管理主义”取向。无论是公共管理模式还是企业管理模式，它都应该是以效率为基础并能够适应国情文化和民俗的管理体制，尽管二者在价值目标取向上可以不同。因此，本文以企业管理中麦当劳的经营管理模式为参考，来探讨一下对于公共管理模式改进的可借鉴因素。

1政府公共管理模式的变迁

一般说来，政府的公共管理或公共行政模式，就是政府用怎样的手段来行使社会管理的职能。而公共管理与公共行政模式的区别重点不在文字上，而在政府治理的理念和方法手段上。因此可以说，政府治理模式与行政模式，抑或公共管理模式都是一种政府的社会组织管理方法。

传统的手段是“管制”，名目繁多的审批项目—办一件事，需要多次跑衙门、办手续、盖公章，是对这种模式的最好诊释。从行政思想的发展史来看，行政学或行政管理学大致经历了从公共行政学、新公共行政学和(新)公共管理学等阶段。这种学科研究阶段的变迁不仅仅是理论的变化，更是一种政府管理理念和管理模式的升级。由于新公共行政学缺乏理论上的连贯性和坚实的理论基础，只不过是在那个激进的年代做出的一种强烈的情绪反映而已，新公共行政学在传统行政学追求经济和效率的基础上，进一步提出公共行政并非是完全的价值中立，而要把社会公平也作为公共行政的目标追求，这种思潮并没有形成行政管理的模式。笔者认为，具有深刻影响的主要两个阶段是公共行政学、(新)公共管理学，并且已经和正在有自己相应的管理模式。

夜上海论坛 1.1传统的政府治理模式与传统的公共行政模式

夜上海论坛 传统的公共行政学有两个理论基础:政治一行政二分法、官僚制理论。当然，传统公共行政模式就会具有这两个理论精神下的特征。这里要特别指出的是，传统的政府治理模式与传统的公共行政模式实际上是同义语:一是产生的背景相同，二是理论基础相同，三是有共同的特征。而之所以用“治理”一词只不过是与新的政府治理模式相对罢了。传统的政府治理有六项主要特征:政治中立的公务员制度;层级制和规则;永久性和稳定性;制度化的公务员制度;内部管制;平等。

夜上海论坛 1.2新的政府治理模式与(新)公共管理模式

夜上海论坛 针对传统的政府治理模式，为了提高政府的效益、效率和效能，无论是发达国家、发展中国家还是欠发达国家，都进行了不同形式和不同程度的改革。而这种公共管理改革是要在探索中发现并建立一种新的模式。比如，B·盖伊·彼得斯教授对这些改革进行综合归纳后，将其分为市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府四种改革模式，而且认为这四种模式是改善当代政府治理的主要方法。值得注意的是，新的政府治理模式是伴随着新公共管理的兴起而产生的。可以说，这种新的政府治理模式只是新公共管理的理论与实践尚处于发展阶段而提出的一种较有代表性的一种公共管理新模式。如果说，上述的传统政府治理模式等同于传统公共行政模式的话，那么，新的政府治理模式只是尚处于探索阶段的公共管理模式的一种较为新颖和有代表性的学术观点。

新公共管理的产生的根本原因在于传统的公共行政模式已经不再起作用。新公共管理或管理主义的出现，标志着早期改革发生了一种变化。它在理论和具体方案方面比修修补补地降低成本为目标的早期改革更为明确。新公共管理的目标在于取代传统模式，因此它不像“以前的”公共管理那样只是在公共行政内部实行技术性的专业化。新公共管理不只是对公共部门进行改革，它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。经济合作与发展组织(DECD)关于发达国家政府改革的研究报告，对新公共管理的主要内涵作了总结归纳。一般认为，新公共管理与传统行政管理有所不同，其主要主张有:政府服务应以社会和公众的需求为导向;更加重视政府的产出、结果、效率和质量;主张放松行政规制，实行绩效目标管理，强调对绩效目标完成情况的测量和评估;政府应广泛采用企业中成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等管理方式;取消公共服务供给的垄断，对某些公营部门实行民营化，让更多的私营部门参与公共服务的供给;重视人力资源管理，提高人事管理的灵活性等。

夜上海论坛 总之，传统公共行政模式、传统的政府治理模式与(新)公共管理模式、新的政府治理模式二者是有本质区别的。在理论上，前者的学理基础是政治一行政二分法和官僚制理论;后者则是经济学理论和私营部门管理学。在行为主体上，前者是以政府的单一中心治理;后者是以各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的多中心方式。在治理方法上，前者是政府唯一地提供公共产品，并实行管制;后者是私营部门也被允许提供社会所需地公共产品，实行引导和管理。实际上，行政管理模式的变化也恰好说明了，在社会日益变革的今天，人们在强调效率的同时也在不断地追求着公平、服务与满意等人性化的价值，行政管理模式也随着人们的要求不断提高而变得越来越开放。恰恰对比，企业经营模式正式朝着人性化服务和开放式管理的路径在变革，我们不妨拿麦当劳的经营模式来做以参照对比。

2麦当劳经营管理模式的成功经验

现在，麦当劳快餐店及其许多衍生物已经无所不在，并很快在全美国成为可以辨认的象征，在世界许多地方的情况也是一样。麦当劳已经达到了它的崇高地位，因为事实上所有的美国人和许多其他国家的人在无数的场合经过它金色的拱门，麦当劳快餐店正在美国和世界其他地方努力地继续扩大其经营。

夜上海论坛 为什么麦当劳模式所向披靡?简单地说，麦当劳取得成功是因为它为消费者提供了效率、可计算性、可预测性和控制。这也是麦当劳模式的特质所包含的几个不同侧面。

首先，麦当劳提供了效率，或者说提供了从一点达到另一点的最佳方法。对于消费者而言，麦当劳提供了从饥饿到吃饱的最佳途径。在一个双亲均需工作和存在单亲家长的社会中，能高效地满足人们消除饥饿和许多其他需求，的确很有吸引力。

其次，麦当劳提供了可计算性，或者说强调的是销售产品的量的方面(份数、成本)，也强调提供服务的量的方面(得到产品所用的时间)。量成了质的对等物，有足够的量，或者能做到快速交递，这就意味着是好的。人们很容易将麦当劳出售的食物量化，并感到好像花了通常的钱买到了很多的食物。人们也会去计算他们开车去麦当劳、拿到食品、进餐以及回到家里的时间，然后，他们把这与自己在家里准备食物所花去的时间作比较。 第三，麦当劳提供了可预测性。亦即确保他们的产品和服务在不同的时间和地点都是一样的。在莫斯科的麦当劳与在北京的麦当劳其产品和服务都是一样的。无论是在今天吃，还是在明天吃，结果都是一样的。当知道麦当劳所提供的东西不会出现意外本身就是巨大的安慰。麦当劳模式的成功表明，许多人倾向于喜欢一个不会出现意外的世界。麦当劳系统的员工也是按照可预见的方式来规范自己的行为。他们遵照公司的规则和经理的指令行事，在许多情况下，不仅对于他们的行为而且对于他们的言谈都在很大程度上可预见。

第四就是控制。将这种控制施加于每一个进人麦当劳世界的人身上。在快餐店吃饭的人是受控制的，尽管这种控制通常显得很微妙。排队、有限的菜谱、很少的选择，这些都让来这里进餐的人不得不按照麦当劳的管理部门的设想去做—快吃、快走。此外，驾车到窗口购买的做法甚至让人们没吃就走。在麦当劳化的组织里，工作人员也受到高度的控制，通常他们比顾客受到的控制更为明显和直接。他们被训练得一丝不苟地按所吩咐的去做有限的几件事情。麦当劳所采用的技术以及它所建立的方式也再次增强了这种控制，经理和检查员的责任就是确保工作人员的工作没有一点的偏差。

夜上海论坛 以上对于麦当劳化的四个基本特征的讨论让我们明白关于为什么麦当劳快餐取得如此重大的成绩，以及为什么麦当劳化的过程有如此戏剧性的进展是有着很好的、实在的理由的。麦当劳化无疑带来了一些积极的变化。比如，比以前可以更为便利地获得商品和服务，获得这些东西现在不那么再依赖于时间和地理位置。比以前更多的人可以获得范围广泛的商品与服务。人们几函乎可以随时随地获得他们所想要和所需的东西。要想获得想要和所需的东西的确比以前方便多了。商品和服务的确比以前更加统一的质量标准;至少有些人可以获得比在麦当劳化以前更好的商品服务。在一个变化迅速、让人感到陌生而似乎又带有敌意的世界上，麦当劳化系统为我们提供一种相对安定、熟悉而安全的环境，这毕竟是对顾客的一种慰藉。由于产品已被量化，消费者可以较为容易地对那些相互竞争的产品进行比较，人们更有可能得到同等的待遇。

夜上海论坛 3麦当劳经营模式对行政管理模式的改进建议

夜上海论坛 从麦当劳的经营模式和策略中，麦当劳取得成功是因为它为消费者提供了效率、可计算性、可预测性和控制，其实这大大强调了管理的效率。同时，还有一个非常重要的一点，就是为什么麦当劳能够在世界各个角落扎根呢?很明显，它适应了当地的风俗与饮食口味和习惯。而文化这种无形的东西，是一种出奇制胜的硬件，有了它便能引领鳌头，否则市场规律必将使之淘汰。每年麦当劳都在世界各地研究各地的饮食习惯与口味，不断地推出适合当代口味的新食品。

夜上海论坛 如果说，强调效率，那么麦当劳与政府官僚制没有什么区别;而强调服务则是麦当劳是一马当先的，所谓建立服务型政府是后来的事情了。快捷、好吃是麦当劳的致胜法宝，那么作为一个政府如何提高办事效率和满足公众需要，应该是任何政府追逐的始终价值。

实际上，官僚制虽然有弊病，并且招致了诸多批评，但是现在还没有一种比它更能行之有效的行政管理模式来取代它。那是针对政府的效率来说，官僚制其实是一种极其理性化的管理体制，对于效率的追求永远是行政模式所追求的价值。而官僚制本身没有错，错在人为地不断破坏它。同时，人的有限理性使得官僚制不可能顾及到人们生活等方面，新的管理主义模式正是治疗官僚制所不及的。因此笔者建议:

(1)建立服务型政府。建立服务型政府是近年米理论界和各级政府在深化行政改革中提出的一个目标选择。服务型政府本质上是社会本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社会和公民是否需要，并以此来作为政府职能定位的依据，它与传统的以官本位、权力本位为特征的管制型政府相比较，是两种不同的管理理念和管理方式。

夜上海论坛 (2)建立面向市场的政府。建立面向市场、亲市场、以市场为导向的政府等提法的涵义大体相同，都是指在政府与市场的关系上，凡是市场能发挥优势或能做的事，都应当由市场来做，充分发挥市场的作用。强调政府要面向市场，将有利于进一步明确市场经济条件下政府与市场的关系，促进政府职能转变，起好“掌舵”作用、催化剂作用、促进作用，而不是“划桨”作用、大包大揽作用;也有助于将政府发挥职能作用的主要方向，放在加强宏观调控上，放在创造有效率的市场环境上，围绕市场行使好调节、培育、监管和服务职能。

第7篇

一、缘起与内涵协作性公共管理理论的生成是多种因素综合作用的产物，学者们从多层面对协作性的基本内涵进行了分析与归纳。

夜上海论坛 1．协作性公共管理的缘起

(1)思想传承：行政协调论的现代生长行政协调论是传统行政思想的一个优秀因子，在西方传统行政理论中不乏丰富的行政协调理念。1887年，古德诺在《政治与行政》一书中对威尔逊的“政治与行政”二分法做了进一步阐述，“分权的原则使每种机构只限于行使一种被分开的政府功能。然而，实际的政治需求却要求国家意志的表达和执行之间协调一致。”“法律与执行之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。”…12。51为此，他提出通过行政适度集权化和政府体制改革等措施来实现政治与行政的协调。1947年。怀特也在《行政学概论》一书中对行政协调的动因、机构及原则迸行了分析。他认为：“协调的困难性是行政单位数目的增加”，从而导致“在各个方面的活动中。行政部门之间的相互联系十分困难，这个问题越来越严重”，为了实现政府各部门的协调．“应该设置政府委员会以利于行政协调工作的有效开展”。而“协调机关的组织原则是对任何事件均由主管会制定完整的政策，用以领导相关的各部”[217“船。佩里•希克斯指出．“政府之间的协作和整合必要性决不是一个新的东西．尽管具体的形式、偏好的工具和特殊的问题已经时过境迁。但政府机构之间的协调、合作和整合，不管是被称作是‘协同的’、‘整体的’，还是‘协调的’、‘整合的’，所有的这些都是政府组织永恒的追求目标。”【3一因此，协作性公共管理是“传统的合作理论的一种复兴，只不过其内容更加复杂，具有综合性和理论性”H1。

(2)理论反思：碎片化治理的根治之道碎片化治理是新公共管理改革走向极端的产物。自20世纪70年代末以来，西方国家普遍地推行了一场以新公共管理改革为内容的政府再造运动。新公共管理大量借鉴工商企业管理的原则、方法和技术，把传统的官僚制政府改造成小型化和分权化组织结构模式。“新的组织形式以灵活性的日益增强和垂直整合组织结构的解体为特征，合同承包广泛地被采用，大型组织规模大幅小型化，并被分裂为更具自主性的商业单位。”[5]12-t3如新西兰除创立国有企业单位外，将剩余的政府部门分割为更小的、更专业的机构，英国也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的执行机构。但随着新公共管理改革的推进，也产生了新公共管理的限度问题，即机构裂化问题¨】。碎片化治理就是机构裂化进一步发展的产物。新公共管理的碎片化治理主要表现为如下几个方面：转嫁问题，让其他机构来承担代价；互相冲突的项目；导致浪费并使服务使用者感到沮丧；互相冲突的目标；由于缺乏沟通，不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想；在对需要做出反应时各自为政；公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑，他们常常不知道到哪里去获得恰当的服务；由于没有考虑问题产生的原因，而是强调可得的或固有的一套专业干预，从而导致服务提供或干预的遗漏或差距¨娜。可见碎片化治理的根源在于新公共管理改革不仅没有摈弃传统官僚制功能性组织原则，而且强化了功能性组织设计。从而导致政府机构之间协调和整合问题急剧增加。因此。寻找一种增加协调和合作的治理模式就成为根治碎片化治理的根本出路，协作性公共管理正是对这种理论反思的结果。此外，新公共管理理论将公民当成客户回应，隐含着把公民视为公共服务和公共产品被动接受者的危险．忽视了政府和公共机构与公民之间开展协作。协作性公共管理则抛弃公民所有权和控制权的概念．以协作为基础，强调加强政府和公共机构与公民以及其他社会参与者I50i}；之间的协作关系和伙伴关系¨1。(3)实践需求：复杂性问题的应对逻辑公共服务与公共事务的复杂性是协作性公共管理产生的直接动因。在信息时代或知识经济时代，世界趋向复杂化和多样化，地方政府面对的公共服务需求日趋复杂化和多样化，这在客观上需要跨越功能划分、组织界限甚至地理界限的协作性公共管理活动。奥尔图提出组织问网络管理等跨组织结构普遍存在且可能增加的五个原因。a．是处理艰难或复杂政策的需要。传统社会中官僚制组织形式可以有效解决的那种容易界定、明确的目标和任务的问题已经让位于需要多方共同解决的恶劣问题。b．政府直接干预的局限性促进了基于网络解决方法的增长。c．政治驱动力诱导出需要超越政策目标，使联网成为基本需求。d．实现联系制度化的努力结果。由于二级项目效果的信息不断增多，通过组织之间的特别工作小组和计划团队等制度安排也相应地增多。e．横向规定和交叉法令等在内的命令层次提供的额外压力。因为在许多热点闽题中，如经济发展、社会福利等，不同的项目之间具有不同的目的、资金来源、颁布标准及利益相关者，协作与互动沟通势在必行一m～。可见，跨组织结构应对复杂性问题是协作性公共管理产生的现实动因。

2．协作性公共管理的内涵

夜上海论坛 协作是协作性公共管理的一个核心理念，它对于理解协作性公共管理的内涵具有重要的作用。学者们主要从组织间关系、组织结构和集体行动的逻辑三种视角对协作进行了界定¨o】肼：a．组织间关系视角的协作是指基于特定议题的利益相关者自发组织、参与到同一过程中，采取行动或共同决策。b．组织结构视角的协作主要从结构与功能的角度来定义协作．认为协作过程是松散的、多层网络组织的相关组织领导利益相关者以解决共同关注的社会问题。c．集体行动的逻辑的视角的协作意味着自治的参与者通过正式或非正式的谈判、共同制定的规则和组织结构来处理相互问的关系，决定和解决共同关注的事务。基于协作的协作性公共管理是一个含义十分广泛的概念，大量存在于各种跨组织协作、网络管理和公私伙伴关系等实践之中，学者们从多种视角、多个层次对协作性公共管理的内涵进行了揭示和探究。沃尔特•鲍威尔从官僚制官僚制单中心治理和新公共管理分权化治理的和新公共管理的比较中揭示了协作性公共管理地方政府治理理论的新模式①。以公民为中的含义，认为协作性公共管理是一种独特的制心、多中心安排治理和整合性公共服务是协作度形式，它不同于市场自发性协作和等级制度性公共管理的三个基本特征。有意识性管理的诸多过程‘111。罗伯特•阿格

二、结构、机制与模式

夜上海论坛 拉诺夫和迈克尔•麦圭尔在《协作性公共管在实践中，协作性公共管理可以发生在区理：地方政府新战略》一书中把“协作”作为在域、地方政府和社区管理等多个层次，且横向协政府组织间进行管理的基本描述符号，“它描作和纵向协作是相互重叠的，协作既可以存在述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解于中央政府层级(如美国联邦系统内)的纵向决单个组织不能解决或者不易解决的问题。协环境中，也可以存在于参与者是地方政府(代作性公共管理的基本特征是纵向和横向活动的表社区内多种利益)的横向环境里。协作性公复杂结合，其中仅有一些结合可以被认为是协共管理形成了独特的结构类型、协作机制和实践作的，但是所有的结合都是多方参与的。”p”一模式。斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•D•埃格斯则认

1．结构类型

夜上海论坛 为协作性公共管理是一种网络化治理模式，它协作性结构可以在政府运作的各种制度和象征着当前改变公共部门形态的四种有影响的体制环境，即在纵向政府各个层级和公私部门发展趋势正在合流：由公私联合提供公共服务中组织互动的横向环境中产生。在具体运行的第三方政府；联合政府若干机构提供整体服时，既可以自_Ei而IT，也可以自TilliI-_，还可以务的协同政府；基于先进技术用以往不可能的在自外而内的网络环境里操作n3】。一个公共方式与外部伙伴进行适时合作的数字化革命；管理者可能同时涉及跨政府边界、组织边界和要求多元化和个性化的消费者需求选择。这四部门边界，且负有正式的契约责任，从而很难区种发展趋势的集合，使网络化治理成为一种公分不同环境中的边界，因此，划分协作公共管理共部门的新形态，“它将第三方政府高水平的公的结构类型就具有重要的意义。米尔娜．曼德私合作特征与协同政府充沛的网络管理能力结合尔和托迪．斯蒂尔曼根据西方国家治理实践的起来，然后利用技术将网络连接到一起，并在服务经验总结了实践中协作公共管理的基本结构类运行方案中给予公民更多的选择权。”m弘“7型及功能特征(见表1)。总之，协作性公共管理是一种不同于传统上表从问题导向、对目标的承诺、联系强度、努力宽度、目的的复杂性和努力范围等功能性特征分析了如下五种协作性公共管理的网络类型…。

(1)间歇性协调这主要发生在两个或多个组织相互调整、相互适应地完成同一目标的政策和程序中。间歇性协调结构的交互作用一般在较低的层次产生，组织间的承诺也只是保持在目标完成的深度，资源共享也相对较少和低风险。

(2)临时性工作组这是用于完成一个具体的和有限的目标，并随着目标的完成而迅速解体的协作性公共管理结构类型。在这种结构中，资源共享仅仅存在于有限的范围之内。这类型的结构主要包括为具体的问题(如水质量标准、社会关注事件等)而建立起来的讨论潜在性解决办法的各种组织间关系的群体。

夜上海论坛 (3)长期或经常性的协调这种类型的协作结构主要发生在两个或多个组织为了完成一个或多个目标而通过正式的安排(如委员会、伙伴关系等)协议参与有限的活动。这种结构中成员关系通常进行严格的划定和限制，以确保稳定的协作关系。这类结构主要包括区域规划小组(如南加州政府协会)和各种活动计划小组(如社会护理小组)。

(4)联盟联盟结构发生在相互依赖与战略性的行动之中，但其目标限制在小范围内，且所有的行动都发生在实际参与活动的组织中。这类结构的目标是具体的，成员关系以长期承诺为基础，相对稳定。这类结构主要包括各种公私伙伴关系、职业培训计划，以及其他完成具体性长期目标的实体关系。

夜上海论坛 (5)网络结构这种类型以长期使命和联合的战略性相互依赖的行动为典型特征。它的结构安排以广泛的任务为基础，各成员承诺在长期内使用重要的资源实现共同的目标。这种类型的协作结构主要发生在各种社区建设项目和经济开发项目之中。相比较而言，网络结构正成为协作性公共管理的代表性结构类型。网络结构为多种机构和组织的交互联系和协同运作提供了一个很好的平台，在解决复杂性问题和公共服务供给方面显示出了强大的优势。在政策领域，网络结构也发展迅猛，有学者认为2l世纪政策领域主要具有信息网络、开发网络、延展网络和行动网络四种基本类型¨“。当然，各种网络类型也存在着优劣，根据特定的实践活动选择相应的网络结构类型是公共管理实践者必须考虑的问题。

2．协作机制

协作性公共管理的协作机制包括一系列复杂的规则、规定和标准体系，但它与官僚制那种等级制度、严格的命令管理和新公共管理分散．化组织实体的内部管理也不相同。协作性公共管理的“协作机制的设置不是基于一个中心权威之上，因此不能由一个单一的组织目标来指导。这种设置中管理者的首要活动就是选择适i52；ij：当的参与者和资源，创造网络的运行环境，想方设法应付战略的和运行的复杂性。通过协作，每个参与者树立并维持了他的或她的权威，同时又与其他人一起管理。”[9牌。3换言之，这种协作机制以参与者相互依赖、联合决策、集体行动为重要内容。各种协同工作的协议和规则建立是协作机制的一个基本特征。以美国区域协作公共管理中的州际协议为例，它是由两个或两个以上的州之间协商达成，并经国会同意的法律协议。州际协议分为州际边界协议、州际分配或发展协议、州际规制协议、州际再分配协议四种类型。这些类型的州际协议共有300多份，涵盖的领域包括边界、重大基础设施建设、流域水资源管理、环境污染共同防治、区域经济发展、大都市区治理、共同资源开发和突发事件应急管理等。州际协议“被认为是解决州际边界和其他争端，促进各州通过联合行动解决包括从区域经济发展和资源保护到社会管理、公共服务与教育文化卫生等跨州区域公共问题的一种强有力的合作机制”Ⅲ1。美国的州际协议有效地促进了州际协作行动的制度化，推动了跨州公共事务管理的区域化，成为区域协作性公共管理运作机制的典型案例。

3．治理模式

协作性公共管理模式把公民参与作为运作过程一个重要的内容，注重公民参与在协作治理中的作用，赋予公民参与新的内涵，是协作性公共管理区别于其他治理理论的显著特色。正如库珀(Cooper)所言：“公民参与就是在一系列利益、制度、网络中和发展公民身份中，人们有意地组织起来，集体行动，参与治理的过程。”以此为基础，库珀(Cooper)等学者从理论上构建了一种以公民为中心的协作性公共管理治理模式(见图1)¨”。这一协作性公共管理治理模式包括五种参与途径和六个协作性变量。五种参与途径就是协商的、公民社会、信息交换、选民的和对抗的途径。六个协作变量即加强政府合法性，加强政府回应性，提高公民能力，提高政府公信力，提高政府对公民的信任和强化公民效力。六个协作性变量的最大化有利于以公民为中心的协作公共管理发挥最大的功效。在公民参与途径中。对抗的途径是最不能增加公民参与的协作性变量，而协作的途径是最能增加公民参与的协作性变量，它们代表参与途径的两端点；选民的、信息交换和公民社会的途径是一些具有中间功效的参与途径。在图l中，从外向内，参与途径的功效逐步增强。因此，通过协商的途径是实现公民参与的最佳途径，这一途径的实现依赖于对公民参与五个维度的把握：公民中哪些人是参与者?他们的参与动机是什么?他们为什么参与?在什么地方参与最有效?公民怎样进行参与?协作性公共管理治理模式从理论和实践上完整地回答了这五个问题，在公共政策和公共服务的公民参与中广泛地运用协商途径，实现了真正意义上的以公民为中心的治理。在地方治理的实践中，协作性公共管理可以具有多种模式。罗伯特•阿格拉诺夫(Rob-errAgranoff)和迈克尔•麦圭尔(MichaelMcguim)以“城市协作性活动的水平”和“此活动作为城市治理战略的程度”作为两个变量，把城市间的协作模式归结为六种：基于辖区的管理模型、节制模型、自上而下模型、接受捐赠模型、保守模型和满足模型¨”“’卵。多种实践模式的存在为以公民为中心的协作性公共管理的理论模式提供了坚实的实践基础。

夜上海论坛 三、评价及启示

从生成背景、内涵、结构、机制和治理模式看．协作性公共管理已经成为一种系统化的理论模式。它比官僚制单中心治理模式更具灵活性，比新公共管理分权化治理模式又更具协调性，比流行的多中心治理模式更加关注公民需求，注重民主治理。正如迈克尔•麦圭尔(Mi•chaelMc”im)所盲：“在理论和实践中，协作性公共管理已经成为公共管理中一种标准的政府治理的新模式。”【I7】w•D•利奇也指出：“协作性公共管理已经成为民主治理的一种重要理论。”【18】协作性公共管理理论模式对传统政府管理模式进行了有效的扬弃。在传统的政府管理中，协作关系一直存在于上下级政府之间和同级政府之间，相关的协作理论(如政府间关系理论、资源依赖理论等)广泛地存在于行政学的思想发展史中。当代西方地方政府的协作性公共管理可以看做是传统协作理论的一种复兴，并在扬弃传统协作理论的基础上，注入了新的内容，在治理结构、治理机制、治理模式及相关的管理能力与技能等方面都与传统的协作管理具有显著的区别，呈现出崭新的特征。协作性公共管理与新公共管理相比较，也具有较为明显的特色：

(1)从竞争转向协作。协作性公共管理与新公共管理的最大差异就是强调协作，把协作作为核心理念。新公共管理从本质上看是一种以竞争为核心理念的政府治理理论，它对市场机制和工商企业管理的方法、技术、手段倍加推崇，对协商、沟通、参与等协作功能却严重忽视，从而产生了碎片化治理的困境。协作性公共管理则把协作作为核心理念，通过协作的方法、技术、手段来提供整合性公共产品和公共服务。协作性公共管理从竞争转向协作，使政府治理模式从分散化治理迈向整体治理，推动了政府治理理论的模式创新。

(2)从任务转向问题。新公共管理以具体公共服务任务作为出发点，在实践中倡导单目标的任务型组织。任务型组织有效地满足了公民对多样化或个性化公共服务的需求，较大程度地提高公共服务供给效率，但是在解决公共服务中的邪恶问题(wickedproblems)面前表现得无能为力。协作性公共管理以问题为导向，提倡在公共治理与公共服务中的多主体协同运作与组织功能整合，通过建立一种跨界性的网络治理结构有效地解决了新公共管理任务型组织所不能解决的邪恶问题。因此．协作性公共管理与传统的协作理论和当代新公共管理理论区别开来，成为一种代表未来发展趋势的新型治理模式。随着社会变迁与政府所面临的公共治理问题的日趋复杂化．协作性公共管理必将成为未来公共行政理论与实践中最具活力的领域之一。作为一种地方治理理论的新模式，协作性公共管理也存在一些缺陷。如有学者认为协作中会出现协作参与者的目标难以达成一致、参与者力量不对称、信任关系难以建立、参与者之间的关联性模糊等障碍Ho】鹏。也有不少学者对协作性公共管理所要求的技术手段及工作人员所必备的素质要求提出担忧。还有学者认为协作性公共管理在权力影响、资源分配、责任共享等方面也存在困难。那么，为满足协作性公共管理的需要，未来的公共管理者需要做哪些准备呢?罗伯特•阿格拉诺夫(RobertAgranoff)等认为主要是考虑如下六个方面的闻题：

一是把协作性公共管理作为一种技术类型，发展协作的技术，开发协作的资源和技能；

夜上海论坛 二是调查协作环境中的决策，推测它与源自应用行为科学模式的决策有何不同；

三是协作的凝聚力，包括信任、共同目的、相互依赖以及其他协作性管理因素(类似于官僚制中合法权威的统治力量)；

夜上海论坛 四是要解决协作环境中权力、权威和影响的问题；

五是讨论老生常谈的责任问题，协作使我们的视野从关注等级责任转移到职责、回应的理念及民主观的教育；

夜上海论坛 六是探讨协作在公共计划和交付过程中加入的公共价值问题。认真地考虑这些问题，无疑有利于增强我国公共管理者运用协作性公共管理的能力。改革开放后，我国地方政府在一些领域也进行了新公共管理改革与治理理论模式创新的探索，取得不少成绩，但也产生了西方地方政府实施协作性公共管理时面对的共性问题，如新公共管理改革产生的部门协调与机构整合等治理问题。协作性公共管理对我国地方政府改革与治理不乏借鉴意义，归纳起来主要有如下几点。

一是在推进大部制改革的过程中构建地方政府间的协调机制。这可以在地方推进大部制改革的进程中建立如下三大机制：1)建立结构化的部门协同机制，既对部门内部的组织机构进行职能整合，也要对部门间的组织机构进行职能整合，实现部门内与部门问的协同联动运作。2)建立制度化的权力约束机制，在权力运行制度化的基础上建立行政权、执行权和监督权三权既相互协调又相互制约的权力运行机制。3)建立民主化的利益协调机制。大部制改革与以往的机构改革具有本质的区别，它是行政管理体制改革质的飞跃，必须对部门利益及相关个人利益进行大调整。西方地方政府的i54；i；i协作性公共管理的经验表明，部门利益是客观存在的，它不能根除，但可以通过民主化协商程序进行协调与化解。可见，建立民主化的利益协调机制是我国稳步进行了大部制改革、减少阻力的关键所在。通过大部制改革的这三大机制，有利于深化行政管理体制改革，切实解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。

第8篇

一、新公共管理产生的原因和发展现状

    西方自上个世纪70年代全球性石油危机以后,人民开始对政府计划的有效性提出质疑，人们认为政府除了制订政策外,更重要的是需要公共管理人（publicmanagers)在各级地方政府监督政策的实际执行情况。至此，公共行政的重心，由政策制订转移到“政策执行管理”上。

上个世纪80年代，随着全球外部环境的日益复杂、世界局势更加动荡和多元，各国政府面临的外部环境也越来越严峻，政府机构庞大臃肿、效率低下、政府又出现财政危机，社会福利政策难以为继，加之政府官员的自利彳®向及传统官僚制本身的弊端等，使公众对政府的能力再次产生怀疑，“政府失败论”开始占主导地位，政府出现了信任危机和合法性危机。在这样的历史背景下，一种新的公共管理模式——新公共管理（NewPublicManagement)在80年代的英美两国应运而生，尝试新公共管理的各国纷纷进行政府治理模式的变革，各种新理论、新流派、新措施也随之而出，并迅速扩展到西方各国。例如：美国在1992年后由Clinton_Gore政府提出NationalPerformanceReview(NPR)计划，以及世界银行1997年提出的可以利用3个基本的激励机制来提高政府能力：有效的法则与限制措施；更大的竞争压力；更多地倾听人民的呼声，鼓励更多的民众参与。

与以往传统的公共管理的改革不同，新公共管理不是在老的框架内进行变革，如降低公共管理成本，减少行政费用开支等局部问题着手，进行局部的调整，而是对现行公共管理的体制和方式进行变革，以现代经济学为理论基础，引入市场机制，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，它几乎是对传统的公共行政模式的一种全面改造。至此,新公共管理成为近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。

夜上海论坛 二、新公共管理的四个基本特征

新公共管理与传统的公共管理相比，是个相对宽松的概念。在英国叫“管理主义'在美国称为“新公共管理”或“企业家的政府”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等。虽然名称不同，但都具有以下几个基本特征。

(一)重构政府职能

新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有的公共服务都应该由政府来直接提供，而是可以通过多种形式和渠道向社会提供服务。政府根据宪法的规定和服务的内容不同,从而将一部分职能通过招标、合同出租等方式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只对其进行绩效目标评估,并提供相应的报酬，例如西方一些国家所采用的“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等。正如<重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府的职能应该“掌舵而不是划桨”。

(二)“重绩效，轻过程”的特点

新公共管理主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，确定组织目标、个人目标，并根据绩效指标(performanceindicator)对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三,即经济(economy)效率（efficency)和效果(effect)等三大变量。这种轻过程、重绩效的方式，成为西方提高政府服务质量和效率的有效途径。

(三)将企业管理方法弓I入政府管理中

当今，由于旧有官僚体制下的政府低效率，使得西方转而采用新的政府治理模式。政府通过借鉴私人部门管理中先进的原则、方法和技术(如结果取向、绩效管理、顾客导向、分权、预算制度、成本一效益分析等），来提高政府工作绩效，改善公共服务的质量，这也是新公共管理理论的核心观点。不过,当一系列被企业组织认为普遍适用的管理原理与方法，运用在公共部门组织时，由于公共部门和私人部门具有本质的区别，这些原理与方法，却令公共部门面临了更多在私立部门无法遇到和解决的新问题。

(四)在人的重用和任免上与以往不同

夜上海论坛 在传统的公众行政中，文官始终是保持政治中立的地位，但在新公共管理中则强调文官与政务官之间的密切互动，让部分高级文官参与政策的制定过程,并承担相应的责任，这样一来由于文官比政务官任期长（在美国，政务官平均任期仅22个月），又由于有专业知识优势和信息优势，使得文官具有较高的政治敏感性和公众响应力，因此，通过加强文官的参政行为，从而促进他们尽职尽责地执行政策，更好地运用裁量权,使政策能更加有效地解决社会问题。另外，新公共管理在人员的录用和管理，提高人事管理环节上的灵活性上，新公共管理采用了短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等一系列重大变革。

三、新公共管理对我国公共管理改革的借鉴意义

由于一些历史上的原因，公共管理的引进与研究工作在我国起步较晚，其产生与发展有着极其现实的政治原因。随着改革开放的不断深入，中国的政治、经济也产生了巨大的根本性变化，但同时也给政府管理也带来了一系列错综复杂的问题，例如决策体制和方法的落后，法制不健全，国家财政在市场运行中的困境，社会保障体系与社会就业机制尚未完全建立等一系列问题，使得我国的整个行政体制很难适应与满足中国社会的急剧变革和深化改革的需要。因此，我们要从实际出发，在立足国情的基础上，为我国的公共管理改革选择一条适合自己的道路。

(一）加强公共政策制订的法制性、科学性和民主性

夜上海论坛 公共政策一般是指政府为解决现实和潜在的社会问题而做出的决定和行为。在政府公共权力日益扩大,公共政策对社会政治、经济和其它领域影响日益加深的今天，公共政策制订的好坏将直接影响到社会生活的方方面面和政府在公众心目中的形象。因此制订科学、民主的公共决策是进行有效公共管理的根本前提和保障。

1. 变“人治”为“法治”。由于公共政策所涉及的问题一般都是有关国计民生的重大问题，将直接影响人民群众的生活，影响面大，其结果又难以在短期内见到成效，因此，容易造成政策决策者在制订公共政策过程中的随意性，人们不难发现，在涉及公平与效率、集权与分权、竞争与垄断等一系列强烈对比的问题上时,人们或由于自身的局限性,或由于情感因素的影响，而在制订政策时产生很大的分歧，很多时候，良好的愿望并不能产生好的效果，一个有重大失误的公共决策将极大地阻碍社会生活的正常运行。因此,要将传统意义下对公共决策点头拍板的“人治”，转变成对政策制订和执行程序有法律规定和约束的“法治”，这不仅需要明确公共决策者的法律责任和义务，还要进一步明确公共决策层的合理结构和科学的政策制定程序。

2. 加快建设公共决策系统网络化的步伐。公共决策系统网络化是以主体决策层为核心，以信息处理、信息咨询和监督等为子系统的网络体系。在建设决策网络时，首先需要明确人大和政府为中心的决策权主体地位;其次，还要进一步理顺决策子系统中各自决策主、客体的关系；再次，要从法律上明确公共决策体制内的其他决策子系统,如政策研究组织、民间政策咨询组织等的地位，充分保障其独立性、主动权和灵活性，使其能够为公共决策提供充分的政策咨询。

3. 树立适合现代社会发展的新决策意识。事实表明，注重民众参与，营造一种民主、平等、协商的公共政策环境，将专家咨询与民主决策适当结合，注重调查研究和决策跟踪评价,形成人人能畅所欲言，充分表达自己的观点,积极提出政策建议的局面，不仅有助于制订科学合理的决策，更有助于在政策的执行过程中，人们积极配合的良好局面。

(二)夯实基础，完善制度，提高实效

1. 完善法律法规，合理设置层级体系。在西方，新公共管‘理之所以能以现代经济学的基础，采用相对宽松的管理方式，

是建立在整个社会民主、法治化水平较高的前提下，在“后工业社会”进行的，他们以“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）为假定前提，采用与市场规则相适应的公共选择和交易成本等理论。我国和西方存在一定的差距，首先,我们是一个有几千年集权历史传统的国家，缺乏西方以分权制衡的民主代议制度，我们的公共管理不能像西方那样放松管制，而是要把现有的制度进行完善、整合。其次,我国的市场经济尚未充分发育成熟、民主与法制还未健全，当务之急不是要放松管制，而是要建立和健全一套完整的法规体系，并在此基础上完善我国公共管理的理论基础、制度设计和操作安排。

夜上海论坛 2. 适当引人市场机制，借鉴企业的管理经验。西方将竞争机制引入政府的公共服务领域后，在鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断方面，缓解了政府财政困难，同时明显地提高了公共服务的效率和质量。率先探索建立“企业型政府”理论与实践的是美国。企业型政府是通过借鉴企业成功的管理理念和方法，在追求成果和效率方面取得了一定的效果。但是，我们知道，政府与公众的关系并不完全等同于供方与顾客的市场关系，因为对政府来说,公众既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人,具有彼此冲突的双重角色，另外，政府与企业的不同之处在于，政府许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而不能像企业那样进行准确的测量和评估。因此我国在运用市场机制和借鉴企业的管理经验时，要始终以人民的根本利益为取向，坚持为人民服务的根本宗旨,注重公众的满意度。

第9篇

作为一种新的理论，治理力图在国家与社会二元对立的图式之外，寻求政府与市场、国家与社会的互动合作，实现对公共事务的多元治理。简言之，治理是对传统政府统治和管理机制的超越，是一种以公共利益为目标的社会合作过程。

夜上海论坛 治理理论具有两方面的涵义：政治意义上的“治理”指的是集体行动的制度安排，通过此制度安排重新分配资源，建构公共责任；管理意义上的“治理”指的是政府组织有效、高效提供公共服务的能力。新公共管理是“治理”的管理维度上的体现，其核心是强调政府组织的管理技术、效率和能力。治理理论在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被认为是新公共管理运动的深化。［1］对治理理论的此种理解和认识是其公共行政维度的体现，也表明了政治学的管理主义走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治学意义上，是对国家与社会关系的重新思考与阐释，是人类集体行动机制和方式的改变。因而，社会管理模式的创新，便是对新的人类集体行动的政府组织和管理理念、方式和工具的追求。

一、新公共管理对传统公共行政模式的批判

20世纪70年代末在西方发达国家开始的新公共管理运动（NPM），通过将市场机制和管理主义引入公共行政，引发了公共管理模式的革命性改变。传统的公共行政实践模式有四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运行的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有利于责任制的落实；四是行政被认为是一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。［2］随着西方世界由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，传统公共行政管理模式的基本原则受到了严峻挑战，并在实践中逐渐失效或被认为过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，［3］123如奥斯本在《改革政府》一书中所说：工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统……变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已经不能有效地运转了。［4］其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品和公共服务而展开竞争。最后，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。而且，传统的人事行政模式也已经发生了重大变化。新公共管理运动正是为了克服这些弊端而出现的，旨在为传统的官僚制注入类似于市场机制的因素，提高公共部门的效率和服务质量。新公共管理运动在新西兰、澳大利亚、美国等发达国家影响很大，成为改造政府治理结构、重新塑造政府形象的指导思想。其理论基础是公共选择理论。公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”，［1］以现代经济学的方法来研究民主立体的政治运作和决策的过程，以理性经济人假设为出发点，研究选民、政治人物以及政府官员们的行为。公共选择理论否定抽象的公共利益的存在，公共利益不过是个人利益的总和。个人的决策是追求个人利益最大化的结果。

虽然这场运动在国家之间甚至一国内部不同时段区别很大，但有几个共同的主题，凯特尔将其归纳为六个核心要素［5］：生产力。改革关注的焦点是如何使政府以较少的资源维持甚至扩张公共服务；市场化。政府运用市场机制克服传统官僚制的弊端；服务导向。改革的一个共同目标是改善政府与公民关系，提升公共服务的顾客满意度；分权。不只是简单的决策权向底层的转移，也是使得决策者尽可能地接近受政策影响的普通公民的努力，从而使政府更贴近公民，对他们的偏好更敏感，具有回应性；政策。改革运动目的是改善政府创新、完善和执行公共之策的能力；问责制。改革要求政府更好地兑付其诺言。胡德将新公共管理看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具、引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。［6］奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将“新公共管理”看做单一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原则或基本内容，即起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去；有使命的政府：改变按章办事的组织；讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治需要；有事业心的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。为此，必须用企业家精神去改造政府，把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样提高效率。其中最重要的一点就是以顾客为中心，即强调服务提供者应对他们的顾客负责，在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法，授权顾客进行选择。休斯概括了新公共管理模式的六大要点：该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，注重结果的实现和管理者负个人责任；一种脱离官僚制的趋势。目的是使组织、人事、任期等更具灵活性；明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩，以及对项目进行系统评估；公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派的；政府职能更有可能受市场检验（如合同外包），或奥斯本说的“将掌舵和划桨分开”，政府介入并不一定指政府非通过官僚制方式不可；通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。［7］Ferlie等人在《行动中的新公共管理》中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驱动模式，小型化与分权模式，追求卓越模式，公共服务取向模式。［8］总体而论，相比传统的官僚制，分权化、服务外包、市场化的激励方式和更彻底的绩效考核等新公共管理秉承的管理主义理念成为当今西方国家政府改革的潮流。

夜上海论坛 二、作为制度安排的治理理论

夜上海论坛 治理（governance）与统治（government）来源于同样的词根。统治指的是民族国家创造和维持公共秩序、实现集体性行动的正式制度化的过程，它的主体是政府。治理也是指一种过程，但与统治相比，这一过程的主体发生了变化。治理是指“统治方式的一种新发展，其中公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁”。［9］从治理实践上看，“‘治理’的概念最初源于城市环境背景，是用来更有效地解决地方上的问题的”。［10］概言之，“治理”和“统治”虽然都是指公共管理过程，但“治理”更强调技术性的权力或权威的运作绩效。有学者认为，在公共管理领域，治理一词已逐渐获得了话语霸权，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一个规则体系和制度安排。在国家与社会关系发生深刻嬗变的背景下，治理是一种新的人类行为的制度安排。这一制度安排不仅包括正式的组织、制度，还包括非正式的组织和制度、规则等。治理要回答的问题是：既然有同时存在“市场失灵”和“政府失灵”的可能，那么能否有新的制度安排？面对现代国家与社会关系的变迁、社会政治秩序与结构变化的变化，治理理论成为分析现代政治、行政权力构架及公共政策体系特征的有力工具和思想体系。

夜上海论坛 全球治理理论的主要创始人詹姆斯·N．罗西瑙将治理界定为各个层次的人类活动———从家庭到国际组织———的规则体系。罗西瑙认为，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。与统治相比，治理的内涵更丰富，既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制。［11］海登也将治理定义为对正式和非正式的政治规则的管理：“治理指的是一些措施，这些措施涉及到运用权力的规则制定和解决规则之间的冲突。”［12］罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈认为，“治理是正式和非正式的指导并限制一个团体集体行动的程序和机制。政府是治理的一个分支，其行动具有权威性，并产生正式的约束关系。而私人企业、企业联合会、非政府组织、非政府组织联合会等都参与到治理之中，这些组织常常与政府携手创造治理机制，有时甚至没有政府机构的参与。［13］林恩认为，治理是指“法律、规则、司法裁决和行政实践的机制，这些机制约束、规定和履行公共物品和服务的提供”。通过这个定义可以看出，治理由独立但相互关联的元素构成，这些元素包括组织的、财政的和项目的结构；惯例和法律；政策许可；可获得的资源；机制规则和规范。这个定义也意味着治理是政治性的，涉及到不同利益的行为体之间的讨价还价和妥协。［14］安妮·麦蒂·K考察了各个学科中的治理涵义，认为治理是比政府统治更宽泛的概念，治理过程包括结合在一个多元网络中的国家和非国家行为主体。治理理论有一个深厚的制度主义背景。治理是规则设定、规则应用和规则强化的统称，是一种改变了的制度安排。随着国家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理论的核心概念是合法性、有效性、民主和责任。［15］在全球化和分权化的背景下，合作网络开始成为治理公共事务的重要组织形式。在网络中，各行为者通力合作，使公共管理成为真正的社会联合行动。正如瓦尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。公共管理因而也是网络管理。”［16］

三、新公共管理运动与治理理论的关联与区别

夜上海论坛 新公共管理运动要回答的是这样几个层层递进的问题：政府应该做什么？如何更好地实现这些目的？要实现这些目的，政府需要什么能力？要回答这些问题，必须将其置于国家与社会关系的大背景下来理解。如果说治理要解决的核心问题是国家和社会关系的变化，那么NPM代表了这一过程中政府的深层次转变。但是也有学者认为，治理属于公共管理的范畴，指的是一种能够推动政府、社团、企业和公民个人相互合作、共同实施对公共领域的管理的制度安排和一套与此相关的操作技术。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理运动的要求，或者说，二者有很多相似之处：治理和NPM都意味着权力从官员和民选代表向政策网络中的其他行为者的转移，这两种模式都降低了选举官员的传统的角色和责任，他们不再是处于支配地位的行为者；治理和NPM都主张运用竞争手段去弥补传统官僚制内在的低效率，使公共服务对于其服务的公民更具有回应性。这二者也都是结果导向的。与传统的公共行政不同，他们注重的是输出而不是输入，强调的是效率和满意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奥斯本和盖布勒最早提出政府的职责是“掌舵而不是划桨”。在这里，“掌舵”是指把握方向，确定宏观政策目标，“划桨”指具体采取行动实现目标。但同时，治理和NPM的区别也是本质性的。首先，治理研究的是国家与社会的问题，探讨政府与私人部门的伙伴关系，而NPM着眼于这一关系的具体建构。

夜上海论坛 NPM试图将企业精神引入公共部门，它认为公私部门之间没有明确的界限，其区别只在于提供的产品和服务不同。相反，治理理论承认公共部门对于民主政治维持和促进公共利益的独特作用，认可公私部门之间的不同，认为两者的合作对于民主政体的重要性。其次，治理和NPM的实质性的关注焦点不同。治理强调的是过程，NPM关注的是结果。治理与公共政策的制定、执行和管理过程连在一起，其目的是确定在这个过程中行为者及其角色，说明他们的行为和相互关系是如何影响公共服务提供的。NPM的目的是有效性和消费者满意度，也就是说，它阐述的是被消费者认可的公共产品是如何以最小的投入生产出来。再次，治理和NPM具有不同的哲学基础。

夜上海论坛 NPM实质上是一个组织学说，建立在制度主义特别是公共选择理论基础上，其解释角度和结论聚焦在组织结构。相反，治理更多的是建立在对国家与社会关系的理解上，“价值的权威性分配”是其最终目的，力图解释为什么政府这样做、怎样才能做得更好？这些都属于政治学的范畴。最后，治理没有如NPM一样的意识形态标签。NPM的理论渊源是公共选择理论，而公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”。［1］治理不一样，它提出了政府应该做什么和怎样做的问题，但它的答案并不是单方面的市场化改革。治理希望给与公共部门更多权力，迫使其与私营部门进行更多的合作安排，创造一个公共产品和服务的竞争性市场。

四、社会管理新模式：新公共管理运动和治理理论的汇合

新公共管理运动和治理理论在问题意识、聚焦点和哲学基础上差别很大，两者核心的分歧体现在：治理是政治学意义上对国家与社会关系的重新思考与阐释，是人类集体行动机制和方式的改变，而公共管理运动则更多强调的是政府组织的管理理念、方式、工具的改变。然而对于当下中国的社会管理体制创新，具有非常重要的借鉴意义：社会管理体制或模式创新，可以吸纳新公共管理运动对于传统科层制政府的改造功能，同时借鉴治理理论的多元协作理念，在国家与社会、政府与公民关系发生根本变化的背景下，转变政府管理和社会治理的理念、方式和工具，以实现“善政”和“善治”。

第10篇

夜上海论坛 [关键词]区域公共管理；物联网；超越

夜上海论坛 [中图分类号]F207 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2013）07-0109-04

夜上海论坛 物联网是通过信息技术将物与物联通在一起的新一代网络，在近几年引起了全世界的高度关注。美国将物联网视为摆脱金融危机和发展新经济的“双引擎”之一，欧盟提出“物联网行动计划”，日本提出“数字日本创新计划”，韩国提出“U-Korea计划”，纷纷参与到物联网发展制高点的争夺之中。在中国，对物联网的全面关注与研究始于2009年。迄今为止，物联网的研究和开发尚处于探索阶段，在技术和社会层面面临着很多挑战，但其对区域公共管理模式的革命性影响，彰显出物联网与区域公共管理相关研究的必要性和紧迫性。因此，面对物联网时代，我们急需对区域公共管理理论与实践做出相关的调整、充实和提升。

夜上海论坛 在物联网时代，超越组织边界的复杂问题层出不穷，区域性公共事务和区域化公共问题展现出全球化、区域化和信息化相互渗透、紧密结合的特征。政府、社会和市场通力合作，努力追求区域公共事务的双赢或多赢局面，这正在成为时代主旋律之一。在此背景下，现行区域公共管理模式的弊端日益明显：就价值层面而言，经济价值取向过度。公共价值取向不足，公众参与意识淡薄；就权力层面而言，分权与集权失度，政府、社会与市场权力失衡；就结构层面而言，机构整合协作乏力，组织运作缝隙过大。由此，区域公共管理模式的变革势在必行。在物联网时代，区域公共管理将从诸多方面实现对传统模式的超越。

一、重塑区域公共管理价值

夜上海论坛 （一）淡化经济价值取向

传统区域公共管理模式主要建立在西方经济学的理论基础之上，其基本价值取向在于提高效率，实现经济价值，因而衡量管理绩效的侧重点是经济和效率。经济学理论对于传统区域公共管理发挥了重要作用，但在物联网时代逐步显现出一些缺陷。一是西方经济学以个人利益为重的核心理念会导致公共利益的丧失。物联网所提供的海量信息具有易感性和难知性，受众在获得信息之后，往往被媒体的传播力量左右，很难对信息内容进行深入甄别和研究，导致传播内容简单化、肤浅化和失真化，个人私利对公共利益的损害很可能因为物联网的力量无限放大。二是以“工具人”和“经济人”为信条的西方经济学忽略了人作为“社会人”、“复杂人”的另一面。在这种信条下，区域公共管理往往会忽视文化因素对网络世界中人性的规制，忽略德治的重要性，使人性的弱点借助物联网而由网络世界传人现实世界，最终引发区域公共伦理危机。三是单纯将西方经济学应用到区域公共管理是一种不太高明的构想。区域公共管理生存于日趋网络化的环境之下，而单纯将经济学手段引入其中，决定了它采纳的价值准则一定是效率优先，其他的诸如公平、正义等价值准则会有意无意地被忽略或剔除，进而陷入区域公共管理合法性的认同危机。

夜上海论坛 物联网本质上并非谋利的工具，而是一种深刻影响整个社会生产、生活和生存方式的公共产品，除了为企业创造利润之外，更核心的价值是增添社会福利。物联网的公共性应用，其终极目标是通过发掘和覆盖已有的和潜在的市场需求，削减社会成本，最终实现一种社会化盈利。随着物联网画卷的逐步展开，区域公共管理将在一定程度上摈弃西方经济学“经济至上”的价值理念，至少在管理对象和目标上会超越“效率”的价值理念，采纳公共价值管理理论作为主要的理论基础，各公共机构将以追求区域公共价值作为其行动的出发点和落脚点。物联网所提供的人与物、物与物的互动模式有利于人们培养整体性思维、互动性思维、开放性思维和反思性思维。其中，整体性思维是所有思维模式的核心。因此，在物联网时代，改革者将运用整体性思维对区域公共管理进行反思与超越，更加强调区域的公共利益与公共责任，更加注重体现区域社会的代表性、回应性等民主价值，从根本上推进区域公共管理由经济价值到公共价值的重塑。

（二）创造区域公共价值

物联网作为战略性先导产业，在寻找和创造区域公共价值上具有重大作用。一是有助于改进区域公共管理问责方式。物联网既能够为现有的同体问责（即公共管理组织内部的问责）转化为异体问责（即外部对公共管理组织的问责）提供合适的技术平台，也可以为公民参与公共管理和问责提供有效的网络渠道，能够明显减少区域公共管理权责不明的现象，最终实现区域公共管理责任的明晰化。二是有助于完善区域公共危机应对措施。物联网极其便利的信息通信，有助于及时预警区域公共危机，深入了解区域公共危机产生的缘由，有针对性地采取区域公共危机救助措施，最大限度地减少区域公共危机的损失。三是有助于建设区域联合服务型政府。通过物联网，公民能更加便捷地参与和监督区域公共管理活动，区域地方政府能及时了解区域社会的需求，高度协调相互之间的管理措施，从而改变政府以往公共决策的片面性和封闭性，大大增强公共决策的整体性、全面性、开放性和协调性。四是有助于改变区域公共管理程序复杂、权力集中的局面，实现简化公共管理程序、下放公共管理权力的目标。物联网通过感应器和互联网来达到人与物的沟通和交流，实现对“物”的智能化、精确化监管与操作，这为精确寻找区域公共价值提供了极大便利，也为创造区域公共价值提供了着力点。

物联网时代的区域公共价值管理将越来越专注于如何创造区域公共价值。所谓“区域公共价值”，就是区域内公民对区域公共管理期望的集合。区域公共价值的创造与否，主要取决于区域公共干预是否实现了包括社会效益、经济效益和生态效益等在内的区域整体效益。在区域社会中，各类公共组织的责任不是确保自身的延续，而是根据区域发展的需要，积极改变自身的职能和行为，发现、定义和创造区域公共价值。然而，区域公共价值的变动是绝对的，不变是相对的。因此，管理者们需要借助物联网来在绝对变动中寻找相对不变的区域公共价值：其一，分析不同人群的利益偏好；其二，确定公众的利益关注点；其三，引导公众了解区域公共问题，表达区域公共诉求，探究区域问题缘由，寻求区域公共对策。

（三）拓展公众参与渠道

区域公众偏好对区域公共价值发挥决定性作用。区域公共价值最终南区由公众定义，在区域公众与区域公共部门的良性互动中得到确认。在传统媒介中，主体因知识程度、社会阶层等方面的不同，对物体的感知和理解存在一定的差异性。而物联网比以往媒介呈现出更强烈的开放性与平等性，因而这种差异性将逐步缩小。譬如，互联网时代的维基百科强调主体对文字的编辑和对信息的分享，它没有固定的编辑者和把关人，鼓励所有人平等享有修改其中内容的权利。与维基百科不同，物联网强调物体和主体的共同自主。只要用能联网的手机等载体，区域社会的每一个人就都能参与到物联网传播体系中，更为直观地发现自身和寻找信息目标。在物联网社会中，自由、民主、平等的观念更加深入人心。这些观念变迁折射到区域公共管理中，就是人们追求平等互动的意识越发强烈，认为其本质是一个协商、互动和交流的过程。物体作为媒介的实现，更加方便公众将区域公共管理的民主意识和参与意识转化成现实，平等性、开放性也成了物联网时代区域公共管理的基本特征。

二、重构区域公共管理权力

夜上海论坛 （一）寻求分权与集权的有机结合

夜上海论坛 传统区域公共管理的一项重要主张就是分权管理，这一主张比较适应传统区域公共管理的需要。然而，进人物联网时代后，在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下，市场变得无界化，信息出现无缝隙化，社会公共事务表现出高度渗透的趋势，区域乃至全球社会间结成“你中有我，我中有你”的相互依赖状态。物联网使得区域性和区域化无论是深度还是广度都得到很大增强，分权管理的弊端逐步凸显出来：它直接削弱了区域地方政府的控制能力，在物联网社会中越来越被认为是不安全的、危险的和不稳定的。由此，物联网时代的区域公共管理开始强调分权与集权的动态平衡。在价值导向上，将以区域公共事务和问题为主要价值导向，从根本上打破行政区域限制，通过物联网把“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务完全纳入区域管理之中。在主体选择上，将抛弃“全能型政府”的理念，推行“合作型政府”的理念。在顶层设计上，将改革政府“单中心”治理模式，推行政府、社会和市场“多中心”治理模式。

（二）构建政府、社会和市场的权力平衡

夜上海论坛 物联网集公共性与商业性于一身。一方面，物联网通过不同主体的参与来传递和接受信息，这意味其承担着社会公共性，需要按公共领域的规范要求来运行，向公众开放，为公共利益服务。另一方面，物联网有服务对象的限制和利益的局限，并非任何人都可以享受到它的开放性。物联网自其诞生之日起，商业化就已经在其体内潜藏，直至今日生根发芽，并大有枝繁叶茂之势。今天，随着经济的繁荣、制度的完善、大众文化的发展，媒介商业化作为其众多变化的诱因和先导，正以前所未有的速度迅速前进。。物联网的上述属性决定了区域公共管理权力的平衡不再局限于政府内部。事实上，随着物联网铺天盖地的发展和人们素质的提高，组织结构的扁平化和组织权力的外移已成大势。但这并不意味着组织层级制度的消亡。在物联网时代，区域公共管理所寻求的适度集权，不过是将政府内部的权力平衡提升到更高层面的政府、社会和市场间的权力平衡。

夜上海论坛 寻求区域公共管理的权力平衡并非是在政府、社会和市场之间绝对平等地分配权力，这在实践中也不可能。在那些具有全区域意义的公共事务上，区域地方政府要毫不犹豫地把权力集中起来，并通过行政系统行使这些权力。比如，建立区域发展战略小组和区域公共管理执行处等。但在局部的公共事务上，应当充分赋予社会和市场相应的管理权力。实现区域公共权力的平衡需要做到三点。一是加强法制建设。在政府、社会和市场的权力配置确定好后，要通过制定和完善法律制度来规范和保障这种权力配置，如果没有法律制度的规范保障，权力就难免陷入“收一放”循环的怪圈。二是强化权力监督。在区域公共管理权力失衡或失控的情况下，缺乏有效监督将直接导致权力滥用。因此，必须借助物联网来构建和强化各种监督机制，保证政府、社会和市场相互之间实现严格有效的监督，维护区域整体利益。监控机制应该做到政府既尽可能少干预微观的公共服务事务，又能确保对宏观公共事务实施有效调控，通过监督使政府、社会和市场在法律授权的范围内自由行事。三是完善相关配套措施。任何改革都是系统工程，需要制定和实施相关的配套措施，区域公共管理权力配置改革也理应如此。

夜上海论坛 三、重组区域公共管理结构

夜上海论坛 （一）加强公共机构的整合与协作

夜上海论坛 传统区域公共管理试图解决过去存在的条块分割和部门中心主义问题。但权力的过度下放造成了公共管理机构剧增，公共管理协作决策和问题解决机制缺乏，公共部门之间的沟通和协调存在较大困难，区域公共管理组织结构和服务供给呈现半碎片化。随着物联网的发展，区域公共管理机构的整合将加速。在物联网中，物体与主体的交互促进了区域社会公共空间的建构和理解。其一，物联网拓展了区域公共空问。物联网在激发主体潜能、建构私人空间的同时，在一定意义上也扩张了公共共享空间。因为物体在使主体更加便捷地获取信息、知识和自我的同时，也增强了区域公共领域的开放性。其二，物联网推动了区域社会关系变革。一方面，物联网推动区域社会关系的联结。因为当物体成为信息的载体和实际发起者时，它已经成为传播体系中某种原则的制定者，而这种共识和规则是区域社会关系建立的重要基础。另一方面，物联网推动区域社会关系的变换。媒介的每一次发展，都促成区域公共空间结构的变化。物联网出现后，将进一步促进区域社会关系的细化，使区域公共空间与私人空间不断重构和分化，其界限也将日渐模糊。相应的，区域公共组织也会朝功能化和分布化方向发展。因为区域公共组织不能功能化，就难以因应区域公共空间与私人空间模糊化的态势，整个管理就不可能平稳而有序。因此，区域公共管理者应该充分利用物联网来加强公共组织之间的协作与整合，建立一种由政府、社会和市场组成的新型网络结构和协作机制。

夜上海论坛 （二）实现公共组织的无缝隙运作

夜上海论坛 在物联网中，物体是真实性与虚拟性的有机结合体。所谓虚拟，主要是指利用媒介技术，通过数字化来取代原事物而形成新事物。在物联网中，主体通过自身生活体验进入到区域社会空间，物体以或真实或虚拟的方式呈现自身及文化形态：就私人空间而言，物体通过虚拟技术延展了人的真实存在；从区域公共空间来看，物体通过虚拟增加了真实的信息共享机会。由此，物联网一方面带来信息的“虚构”，另一方面也使主体共享的区域空间发生变化。相对传播手段的“虚拟”来说，这种区域公共空间的变化是真实的，并与私人空间的变化紧密相联，从而真正意义上实现了区域公共空间与私人空间的无缝隙状态。

夜上海论坛 无缝隙的区域社会空间需要无缝隙运作的区域社会组织。传统区域公共管理一定程度上避免了科层制的弊端，并引入市场竞争机制来实现公共利益的总体提升。但在区域公共事务日益网络化、区域公共需求日益多样化的物联网时代，这些做法已经不合时宜，应当构建一种新的“整体性治理”理念。区域公共管理组织结构不应当再基于一种或几种特定的功能，而应该以公众的公共需求为中心来进行顶层设计，在不影响专业化分工的前提下实现公共组织之间的协作。这一顶层设计要具备一定的创新意图，使设计出来的公共服务供给体制机制能够实现纵向层级结构之间和横向功能结构之间的协调发展。这种顶层设计既要克服部门主义、视野狭隘和各自为政的弊端，提高对复杂区域公共管理问题的应对能力，又要调整政府、社会和市场的横向关系，以政府为纽带，构建政府、市场、社会通力合作，和谐运转的区域治理网络，以便更好地满足区域公共服务的需求。

夜上海论坛 四、重建区域公共管理关系

夜上海论坛 （一）从侧重市场调控走向市场调控与宏观调控并重

传统区域公共管理的市场化主张体现了其对区域市场化倍加推崇的理念，然而，区域市场化在许多时候和场合都有其自身的局限性。市场经济并不意味着必须减少公共管理，而是应该实行不同的公共管理，因为没有公共管理的区域市场将导致撕裂化的区域社会。在某些特定的区域环境条件下。市场机制的局限会凸显，甚至会对整个区域造成一些消极的影响。就利益分配层面而言，市场经济本质上以利益为导向，因此它不但不阻碍，甚至可能促进纯租金的出现；就伦理层面而言，随着市场经济的发展，区域社会将构建较为完善的社会保障网，但它并非市场机制的产物。实践证明，市场机制并没有传统观念想象的那么神奇，毫无必要对市场化盲从。

传统区域公共管理所推行的过度市场化带来了严重的后果，当私人机构成为公共产品和公共服务的主要生产者时，政府就几乎放弃了应尽的区域公共管理责任。物联网本身就是市场性与公共性高度结合的新媒介，舍弃其一都会导致严重失衡，因此，物联网时代的区域公共管理不应当反对市场化，但应当反对过度的市场化和政府在市场化过程中的某些不适当的做法。因此，在物联网时代，对传统区域公共管理的过度市场化采取的重大修正举措就是加强宏观调控与市场调控的有机结合。政府要充分利用行政、经济、法律、教育诸多手段来调控区域宏观公共事务，同时把部分应当承担的公共产品和公共服务重新收回来自己进行生产和提供。

（二）从第三方政府走向网络化政府

夜上海论坛 区域公共管理经过多年的市场化发展，出现了所谓的“第三方政府”模式，即政府依赖私人公司和非营利组织来提供公共产品和公共服务。例如。当前美国联邦政府的每一个主要政策行动都是通过公私伙伴关系来进行管理的，如岗位培训、医疗卫生、环境清理、扶贫项目、高速公路等。当政府主要依赖第三方来提供区域公共服务时，政府的绩效也会主要依赖于对合作伙伴的管理能力。然而，虽然第二三方政府与私人组织合作的程度较高，但其对公私网络的管理能力却比较缺乏。因此，物联网时代的区域公共管理对过度市场化的第二个修正就是，以物联网为依托来建设网络化政府，实施网络化治理。事实上，传统区域公共管理在市场化方面最致命的错误并非市场化本身，而是对市场化的管理还保留着明显的等级制政府模式。在公共服务网络单一的年代，这种模式不会有太大问题，公共组织可以通过命令的方式来出色完成整齐划一的日常工作任务。然而，随着物联网的发展，日益发达的区域市场网络和日趋复杂的区域社会网络却迫使公共行政者开发新的治理模式。

从更为宽泛的意义上说，网络化治理不仅是对过度市场化的一种修正，更是一种与所有超出单一组织的活动相适应的区域公共管理模式。当政府、社会和市场共同参与到区域公共产品和服务的生产和提供中来，权力越来越分散，组织界限越来越不固定的时候，就必须要有一个跨越政府、社会和市场的执行网络去完成任务。在这种模式中，公共行政者的核心职责不再是直接管理人员和项目，而是组织区域公共资源、创造区域公共价值。因此，政府直接供给服务的功能将逐步淡化，管理区域公共价值的功能将大大加强。

物联网为第三方政府向网络化政府的发展提供了上乘的技术方案，它使得区域公共管理的信息成本得到极大的下降。伴随着物联网技术的发展，跨组织之间的沟通和交流将变得更好、更快、也更廉价。物联网革命已经以一种崭新的方式将复杂的区域公共管理系统组织起来，这些技术上的进步将更加有力地促进网络化区域公共管理模式的形成与发展，推动网络化区域公共管理时代的到来。

[参考文献]

[1]黄少安，关于制度变迁的三个假说及其验证[J]，中国社会科学，2000，（4）：37-49.

[2]彭彦强，区域经济一体化、地方政府合作与行政权协调[J]，经济体制改革，2009，（6）：138-141.

第11篇

夜上海论坛 一、新公共管理运动对公共行政的深刻影响

从1979年英国撒切尔政府大刀阔斧进行改革以来,当代西方以新公共管理为取向的政府改革运动已走过了二十多年的历程。尽管现在对这一运动及其所形成的新公共管理模式定论还为时尚早,但其对政府管理实践产生的深刻影响却已是不争的事实。新公共管理运动给公共部门管理特别是政府管理带来的重大影响与变化主要包括以下几个方面:

夜上海论坛 (一)促使政府角色发生转变,职能重新定位,政府职能是“掌舵”而非“划桨”,由公共服务的直接、垄断性提供者变为公共服务提供的监督、竞争者。

(二)各国大多实施了民营化或带有民营化倾向的改革措施。特别是将大量国有企业出卖或进行股权转移。公共部门已逐渐从直接的经济活动中淡出,由对经济的直接干预变为宏观调控。

(三)政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技术,努力改变政府的工作作风。转变政府与市场关系,发挥市场对公共管理的推动作用。

(四)注重工作结果、绩效,进行明确的目标管理、绩效评估和成本核算,而不是追求预算的最大化。如克林顿政府把建立一个“工作更好,花费更少”的政府作为其主要工作目标,将绩效评估公开化,并受中央指导系统的严密监督控制。

夜上海论坛 (五)重塑了政治(政策)与行政(执行)之间的关系,对行政架构进行调整,强化了政府政策执行部门的自。例如,在英国产生了大量契约化、自由化的“执行局”。〔1〕

夜上海论坛 二、新公共管理给我国行政发展带来的启示

虽然新公共管理在理论与实践上都并不成熟,但新公共管理运动毕竟是建立在对以往传统行政模式弊端的反思与批判的基础之上的,反映了学术界与政界解决现实问题的努力。新公共管理理论与改革运动不仅是西方政府陷入危机不得不寻求出路的新探索,而且也是政府对新时展要求的主动回应。新公共管理的一系列行之有效的方法和措施对于我国的行政发展具有重要的启示意义。主要有以下几个方面:

(一)加大政府体制创新力度,切实转变政府职能,尽快改变政府对公共物品供给的垄断局面。运用合同出租、公私合作、用者付费等方式,扩大和提高政府提供公共服务的资源与能力,降低政府的管理成本,提高公共服务的供给效率。

(二)进一步健全和运用市场机制,理顺政府与市场的关系。充分发挥市场在经济发展中的主导作用。在政府机关内部引入竞争机制,提高政府工作人员的进取精神与工作效率。

(三)重塑政府与社会的关系,重新界定政府与社会的权力范围,向社会放权。鼓励和扶助民间组织的发展,提高民间的自治能力与自我服务能力,变政府对社会事务的一手包办为社会的自主管理。

(四)适当借鉴当代企业管理的管理方法、原则、经验,特别是绩效管理、成本核算等,由忽视工作绩效到重视工作成果。以结果导向调动公务员的工作积极性,简化办事程序,提高政府的工作效率。

三、我国行政环境与行政发展的现状和存在的问题

夜上海论坛 我国目前的行政环境与行政发展状况与西方相比,存在的问题更为复杂、更加严重,二者的差异相当明显。

(一)经济落后与市场发育不足我国人口众多,劳动力集中在农业领域,各地发展极不平衡,各地经济、社会组织结构、人员素质乃至社会文化都存在着巨大差异。特别是各地市场发育程度悬殊,在我国既有发达的市场经济,又有极其落后的自给自足的自然、半自然经济,且后者比重较大。所以我国政府不仅不能像西方那样尽量不干预市场,而且还要参与维护乃至培育市场。

夜上海论坛 (二)处于转轨时期我国正处于由计划经济向市场经济的转轨时期,市场发育得还很不完善,外在性因素很多,面临的问题较为复杂。经济转型一方面要求政府转变职能,大幅度地减少行政干预;另一方面又必须依赖政府发挥其必要作用,如在培育市场、推动国有经济的市场化、建立社会保障体系、促进经济社会协调发展等方面需要政府充分发挥作用,没有政府的主动推动是很难进行的。所以对我国来说,抽象的讨论政府作用的多少实际上并没有多大意义,重要的是政府作用的定位及其作用的范围是否适当的问题。

夜上海论坛 (三)科技发展水平不发达西方基本上已处于信息社会,而我国虽然也处于信息社会的时代背景下,但由于发展水平所限,除个别地区之外,总体上还处于向工业社会过渡阶段。历史的发展已经证明,不同的科技文明时代要求不同的政府管理方式。新公共管理是与信息社会相适应的政府管理方式,工业社会相适应的政府管理方式是现代官僚制。

夜上海论坛 (四)民主发展程度滞后正如亨廷顿所言,西方国家所面临的问题是“民主过剩”,民主需要节制,〔2〕主要目标是摆脱特殊利益集团对政治决策的控制,而我国所面临的问题则是民主不足;西方所要考虑的是如何解决对行政系统的过度规制问题,从而提高行政效率,而我国则主要是通过法制建设,研究如何约束行政权力;西方正在考虑如何向行政权力中重新注入效率,而我国正在考虑如何将民主注入行政权力之中。

四、我国的“官僚制”存在的问题

(一)组织活动缺乏理性且效率低下,人格化倾向严重

夜上海论坛 近年来一直饱受批判的官僚制的一大优点就在于其高扬理性精神,努力避免了任性专断和感情用事,其基本精神与价值取向就是理性。正像本尼斯所言:“官僚制举起理性和逻辑的旗帜,批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。”〔3〕我国的文化传统中并不缺乏理性,但我国的所谓理性是世俗取向的理性,努力方向是维系人与人的人伦关系进而维护既定的社会秩序,谋求的是在既定的统治制度下获取固定的收益。“中国的士人阶层,从总体上看服务于君侯,而这种服务关系是士人正常的或至少是以正常的方式所追求到的收入的来源。”〔4〕这种缺乏法治精神和对效率的追求的理性,最终导致对人治管理的过分注重与对私人利益的狂热追求。这种实践道德理性思维受制于权力等级与道德信仰体系,不可能实现行政组织的效率化、法制化和科学化。

(二)与西方的现代官僚制有差异

西方的现代官僚制要求服从要建立在合法性基础之上,即“并非服从他个人,而是服从那些非个人的制度,因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖范围之内,有义务服从他。”〔5〕我国在总体上不是官僚制发育充分,而是官僚制发育不良。官僚制的基本特征包括:工作与职位分工的专门化、等级化、非人格化、规则化、技术化、公私分明化、工作程序法制化与系统化。官僚制高扬理性精神,避免了任意行事和感情用事,给组织带来了理性与效率,保证组织按照系统的规则保持高效运转;官僚制高扬法制精神,否定人治管理,有效的防止了领导专权与;现代官僚制高扬科学精神,抛弃经验式管理,重视知识、技术与效率,保持组织运行的精确性、稳定性、持续性、统一性,有效的降低组织摩擦。我国的行政机关缺乏公务人员的专业化分工以及缺乏与之相适应的专业化人才、行政过程中轻视规则与程序、腐败现象严重等。这都是我国官僚制发育不良的表现。官僚制的某些消极因素与传统的、封建的消极因素相互交织,使官僚制的缺陷表现得更加突出。所以,一方面我们必须正视官僚制的一系列缺点,如:容易导致组织的臃肿、僵化、难以适应环境的发展变化;易导致目的和手段的倒置,过分强调形式的合理性而忽视结果的重要性;易导致行政效率的低下;易导致对人性的损害,将人变成组织的工具;易导致文官;易导致组织内部人际关系的冷漠和对行政客体态度的恶化等等;另一方面应当认识到,我们对官僚制与本身的理解并不准确,不应将我国的传统官僚制与西方发达国家的现代官僚制等量齐观。

五、我国行政发展的目标选择:新公共管理现代官僚制

夜上海论坛 当前摆在我们面前的一个难题是:我国未来应选择什么样的行政发展模式不少学者认为,我国应吸取西方新公共管理运动的成功经验,推行西方式的新公共管理模式。实际上,合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。任何国家的政府发展,都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。〔6〕

第12篇

夜上海论坛 【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

【正文】

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

夜上海论坛 二、新公共行政管理的基本特征

夜上海论坛 新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

夜上海论坛 首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此归档：公共管理论文推荐度：收藏本文日期：2006-3-612:22:00新公共管理：当代西方公共行政的新趋势字体大小:小大新公共管理：当代西方公共行政的新趋势

夜上海论坛 而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

附图

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

夜上海论坛 4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

夜上海论坛 新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

夜上海论坛 1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

夜上海论坛 2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

夜上海论坛 3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。

夜上海论坛 7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

夜上海论坛 尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。归档：公共管理论文推荐度：

夜上海论坛 、几点启示新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

夜上海论坛 第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。[NextPage]

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

夜上海论坛 ②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

夜上海论坛 ③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

第13篇

【关 键 词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

【 正 文】

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublic Management）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performance indicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

夜上海论坛 第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

夜上海论坛 市场状况／宪法职责模式

附图

夜上海论坛 1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

夜上海论坛 需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

夜上海论坛 第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

夜上海论坛 新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

夜上海论坛 1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和滥用职权。

夜上海论坛 7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

夜上海论坛 四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

夜上海论坛 第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

夜上海论坛 第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①Christopher Hood:《The New Public Management》，《Public Administration》，Vol 69 Spring1991(3-9).

②Owen Hghes;《The New Public Management》，New York St Martin’s Press 1995。

③Owen Hghes：《Public Management And Administration:An Introduction》，New YorkSt Martin's Press 1994.

④Metcalfe，Les Ruhard，Sue:《Improving Public Management》，London:Sega Publication1987.

第14篇

【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

【正文】

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

夜上海论坛 正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

夜上海论坛 如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

夜上海论坛 二、新公共行政管理的基本特征

夜上海论坛 新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

夜上海论坛 首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

附图

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

夜上海论坛 需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

夜上海论坛 第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

夜上海论坛 三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

夜上海论坛 2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

夜上海论坛 6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

夜上海论坛 最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

夜上海论坛 ④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

第15篇

【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

【正文】

本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中

二、新公共行政管理的基本特征

夜上海论坛 新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

夜上海论坛 首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

夜上海论坛 3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

夜上海论坛 4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

夜上海论坛 需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

夜上海论坛 第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

夜上海论坛 第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

夜上海论坛 新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

夜上海论坛 6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。

夜上海论坛 7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

夜上海论坛 四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

夜上海论坛 第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

夜上海论坛 第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

夜上海论坛 ③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartinsPress1994.

夜上海论坛 ④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.