公共财政研究范文

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第1篇

关键词:和谐社会;公共财政;生态财政

夜上海论坛 一、构建和谐社会对财政建设的要求

社会是一个十分复杂的系统,由此也决定了和谐社会内涵的复杂性和广泛性。不同学者对和谐社会的理解也不尽一致。有的认为,和谐社会最根本的特征是和谐的利益关系;有的认为,构建和谐社会就是建立一个与社会主义市场经济体制相配套的社会利益均衡机制,从而形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会;还有的认为,和谐社会是指“民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会。以上观点从不同的侧面阐述了和谐社会的内涵。综上所述,和谐社会是指社会内部本身以及社会与其自身相关的事物之间保持的一种协调状态。社会主义和谐社会既强调人与人的和谐,人与社会的和谐,又要达到人与自然的和谐。

夜上海论坛 构建社会主义和谐社会是一个长期的系统工程,需要社会各子系统之间良性运行和协调发展,需要财税、收入分配、社会保障制度等与之相配套。应积极运用财政政策使每个公民都能享受到经济增长给其带来的实惠,使其自身得到全面发展,从而增强社会认同感,避免各种不和谐现象的发生。与构建和谐社会相适应的是和谐财政政策。所谓和谐财政政策,是指既能有效支撑和促进社会主义和谐社会的构建与发展,又能保证财政体系自身和谐循环的财政方针、准则和措施的总称。与以往的财政政策相比,和谐财政政策应更加注重公共产品配置的公平,实现公共产品均等化;更加注重财力分配的基本均衡,缩小地区间因经济发展水平不同造成的财力差异;更加注重财政政策的公平公正,为各种市场经济主体提供平等的财政条件。

二、财政政策对构建和谐社会制约的主要表现

改革开放以来,我国经济建设取得了举世瞩目的成就。但由于各项制度建设滞后,难免产生各种不和谐因素。诸如居民收入分配差距问题;地区、城乡差别问题;生态环境持续恶化等。以上不和谐因素的产生固然是多种因素综合作用的结果,但与财政政策不完善也有很大关系,突出表现在以下几个方面。

1.不同地区居民享受的公共产品和服务不均等从公平角度讲,同一个国家居民应该享受到大致相同的公共产品和服务,不因居住地区不同而有较大差别。全国性公共产品由中央政府提供,各地不会有太大差异。地方性公共产品由各地方政府提供,在现行的财政政策框架下,地方性公共产品的多少与当地政府财力有直接联系,而政府财力又是与当地经济发展水平密切相关的。不同省区之间,特别是东部地区与中西部地区之间,人均财力差距非常明显。2003年人均财政支出,最大与最小的省份差达8.58倍;并且同一省区内财力差距也较大,如广东省珠江三角洲地区2004年人均可支配财力分别是东西两翼和粤北等山区的7.7倍和6.6倍。财力差异造成各地方政府提供公共产品和服务的能力不同,不同地区居民享受的公共产品和服务不均等。

2.“二元”财政结构彰显城乡差别从构建和谐社会的需要出发,政府财政应有助于缩小城乡差别。相反,由于我国“二元”财政结构的存在进一步拉大了城乡差别。一是政府对于同一种公共产品,在城乡之间的提供方式不一样。如在教育、道路等方面,城市居民基本上可低价甚至免费使用,其成本主要由政府承担;而在农村则主要是通过名目繁多的非税方式由农民自己承担,财政只给予少量或根本不给补贴。二是社会保障制度不完善,广大农村居民尚未纳入社会保障的范围。近年来,我国政府逐步加强了社会保障制度建设,扩大了社保对象范围,但农村社会保障体系建设滞后。在占全国人口60%的农村人口中,社会保障仅限于在小部分城镇劳动者中实施,使得城乡社保覆盖率之比高达22∶1。

3.居民收入分配差距持续拉大,财政调节乏力在市场经济条件下,财政的一个重要职能是调节收入分配,避免贫富差距过大,维持相对公平。当前,收入分配差距在不同地区、不同行业、不同单位,甚至同一单位不同岗位之间都呈现持续拉大的态势。从整体上看,我国的基尼系数已经接近0.5,早已超过0.4的国际警戒线标准,如果不采取措施予以解决,很可能引发社会动乱等不稳定因素。现行财政调节功能存在明显不足,主要体现在税收调节作用未能充分发挥。一是不同收入阶层税负不均衡,从税负公平角度而言,税负应与纳税能力相适应。而我国事实上却出现了中低收入者税负相对过重,富人税负轻的“逆向调节”现象。由于当前个人所得税起征点过低,税率过高,又缺乏合理的减免和退税制度,造成中低收入者税负过重。据统计,2004年我国个人所得税收入的65%来源于工资、薪金所得,且中低收入者占了绝大多数。二是税制体系不完善,财产税相对缺失。根据国际经验,个人所得税调节作用的充分发挥必须要有与之相配套的财产税。由于我国遗产税、赠予税等税种的缺失,使税收难以发挥对高收入群体的“削峰”作用。

4.财政宏观调控乏力,影响了人与自然的和谐相处

夜上海论坛 由于长期以来我国采取粗放式经济增长模式,导致自然资源大量消耗,环境质量严重下降,生态环境遭到破坏,资源短缺、国土沙化、饮用水源的污染等因素对我国经济发展构成很大制约。然而,财政宏观调控在推动经济结构调整、保护生态环境等方面作用发挥不够,粗放式的经济增长方式没有得到根本性转变,在一定程度上影响了人与自然的和谐相处。

夜上海论坛 三、构建和谐财政的设想

公共财政应通过完善各种政策、制度,构建“和谐财政”,为建设和谐社会做出应有的贡献。

1.完善财政转移支付制度,为公共服务均等化奠定基础

夜上海论坛 实现地区间公共服务均等化是构建和谐社会的要求。公共服务均等化是指消除地方差异和主体差异,各地方政府能够按照全国一般标准和居民的生存需求,提供基本的公共产品和公共服务。应建立公共服务均等化的保障机制,重点是完善财政转移支付制度。一是变基数法为因素法。按照因素法合理确定中央政府对地方政府的转移支付额,将地区经济发展水平、税负高低、城市化程度、人口、教育状况等因素作为转移支付的主要依据,通过对各种因素综合分析确定支付规模,提高转移支付的科学合理程度;二是采取灵活多样的转移支付形式。要把一般性补助、平级补助、专项补助、特别补助等形式有效结合;三是调整转移支付结构。现行转移支付很大一块是通过税收返还形式进行的,经济发达地区税收返还所占份额最大,反而加剧了地区间财力不均衡。由于税收返还的状况短期内难以改变,为抵消其不利影响,应调整转移支付的地区分配结构,重点向中西部贫穷地区倾斜。2.加大解决“三农”问题的财力支持力度,促进城乡协调发展

针对目前我国城乡之间差距过大的现实,应发挥财政政策导向作用,使财政收入分配适度向“三农”倾斜,缩小城乡差距,促进城乡协调发展。一是财政投资重点由城市转向农村。新增财政支出和固定资产投资向“三农”倾斜,逐步建立稳定的农业投入增长机制,大力加强农村基础设施建设,增强农业发展后劲。二是调整优化财政支出结构,大力支持农村公益事业发展,新增教育、文化、卫生等财政支出应主要用于农村,进一步改善农村中小学办学条件,推进新型农村合作医疗试点,完善农村医疗救助制度,逐步实现公共产品的城乡“一体化”供给。三是完善税费减免和财政补贴政策。建立防止农民负担反弹的长效机制,维护农民的正当利益。四是增加农民就业培训支出。对农民进行职业技能培训,增强农民的就业能力,有利于转移农村剩余劳动力,增加农民收入。

夜上海论坛 3.完善税收制度,促进收入分配的公平缩小收入差距是构建和谐社会的基础,税收制度则是调节收入分配的重要手段,要逐步完善税收制度。一是完善税制设计。个人所得税调节收入分配的重点应放在高收入阶层,适当减轻中等收入者的税负,通过提高起征点、降低税率、减免退税制度等,缩小中、低收入者与富人之间的收入差距。应将目前的分类课征制改为混合课征制或综合课征制,有利于加大对高收入阶层的调节力度,真正体现公平税负的原则。同时,应将各种补贴、福利等全部纳入工资范围征税。二是加强税收征管,提高税务管理和监督的技术水平,加强对偷税、逃税、避税行为高发领域的监管力度。对私营企业家、文艺体育界明星、外企高级雇员、房地产开发商、知名经济学家、律师、官员等“新富阶层”的收入实施重点监控。三是适时开征遗产税和赠与税。遗产税是个人所得税的补充,可以有效防止个人所得税的流失。此外,在开征遗产税的同时还应开征赠与税,以防止被继承人生前将财产通过赠与方式逃避缴纳遗产税。

夜上海论坛 4.建设“生态财政”,促进人与自然的和谐相处当前,资源紧缺和环境污染等问题已对我国经济的可持续发展构成严重制约,应加强财政在生态社会转型过程中的作用,支持统筹人与自然和谐发展。在财政政策上,加大对生态建设和环境建设的支持力度,建设“生态财政”,促进循环经济发展及节约型社会的建立,促进经济社会全面发展与生态环境保护的良性循环。一是优化财政支出结构,增加生态环境保护和基础设施建设支出。二是完善生态补偿机制。进一步完善排污收费制度,并按照“谁开发谁保护、谁利用谁补偿”的原则,建立健全生态补偿机制。三是大力支持发展循环经济。坚持开源与节流并重,通过税收优惠等政策积极引导社会资金进入资源循环利用领域,促进资源节约型社会的建立。

参考文献

夜上海论坛 [1]高培勇.公共财政为和谐社会奠基[N].人民日报,2007-02-26.

[2]楼继伟.在财政部与世界银行构建和谐社会财政政策对话会上的讲话[N].中国财经报,2005-05-18.

夜上海论坛 [3]谢烈鹏.构建和谐社会应注重财政政策取向[N].中国财经报,2007-07-10.

[4]李茂生.构建和谐社会与深化财政体制改革的几个问题[J].地方财政研究,2007(1).

第2篇

关键词:和谐社会;公共财政;生态财政

夜上海论坛 一、构建和谐社会对财政建设的要求

社会是一个十分复杂的系统,由此也决定了和谐社会内涵的复杂性和广泛性。不同学者对和谐社会的理解也不尽一致。有的认为,和谐社会最根本的特征是和谐的利益关系;有的认为,构建和谐社会就是建立一个与社会主义市场经济体制相配套的社会利益均衡机制,从而形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会;还有的认为,和谐社会是指“民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会。以上观点从不同的侧面阐述了和谐社会的内涵。综上所述,和谐社会是指社会内部本身以及社会与其自身相关的事物之间保持的一种协调状态。社会主义和谐社会既强调人与人的和谐,人与社会的和谐,又要达到人与自然的和谐。

构建社会主义和谐社会是一个长期的系统工程,需要社会各子系统之间良性运行和协调发展,需要财税、收入分配、社会保障制度等与之相配套。应积极运用财政政策使每个公民都能享受到经济增长给其带来的实惠,使其自身得到全面发展,从而增强社会认同感,避免各种不和谐现象的发生。与构建和谐社会相适应的是和谐财政政策。所谓和谐财政政策,是指既能有效支撑和促进社会主义和谐社会的构建与发展,又能保证财政体系自身和谐循环的财政方针、准则和措施的总称。与以往的财政政策相比,和谐财政政策应更加注重公共产品配置的公平,实现公共产品均等化;更加注重财力分配的基本均衡,缩小地区间因经济发展水平不同造成的财力差异;更加注重财政政策的公平公正,为各种市场经济主体提供平等的财政条件。

二、财政政策对构建和谐社会制约的主要表现

夜上海论坛 改革开放以来,我国经济建设取得了举世瞩目的成就。但由于各项制度建设滞后,难免产生各种不和谐因素。诸如居民收入分配差距问题;地区、城乡差别问题;生态环境持续恶化等。以上不和谐因素的产生固然是多种因素综合作用的结果,但与财政政策不完善也有很大关系,突出表现在以下几个方面。

1. 不同地区居民享受的公共产品和服务不均等从公平角度讲,同一个国家居民应该享受到大致相同的公共产品和服务,不因居住地区不同而有较大差别。全国性公共产品由中央政府提供,各地不会有太大差异。地方性公共产品由各地方政府提供,在现行的财政政策框架下,地方性公共产品的多少与当地政府财力有直接联系,而政府财力又是与当地经济发展水平密切相关的。不同省区之间,特别是东部地区与中西部地区之间,人均财力差距非常明显。2003 年人均财政支出,最大与最小的省份差达8. 58 倍;并且同一省区内财力差距也较大,如广东省珠江三角洲地区2004 年人均可支配财力分别是东西两翼和粤北等山区的7. 7 倍和6. 6 倍。财力差异造成各地方政府提供公共产品和服务的能力不同,不同地区居民享受的公共产品和服务不均等。

2.“二元”财政结构彰显城乡差别从构建和谐社会的需要出发,政府财政应有助于缩小城乡差别。相反,由于我国“二元”财政结构的存在进一步拉大了城乡差别。一是政府对于同一种公共产品,在城乡之间的提供方式不一样。如在教育、道路等方面,城市居民基本上可低价甚至免费使用,其成本主要由政府承担;而在农村则主要是通过名目繁多的非税方式由农民自己承担,财政只给予少量或根本不给补贴。二是社会保障制度不完善,广大农村居民尚未纳入社会保障的范围。近年来,我国政府逐步加强了社会保障制度建设,扩大了社保对象范围,但农村社会保障体系建设滞后。在占全国人口60 %的农村人口中,社会保障仅限于在小部分城镇劳动者中实施,使得城乡社保覆盖率之比高达22∶1 。

3. 居民收入分配差距持续拉大,财政调节乏力在市场经济条件下,财政的一个重要职能是调节收入分配,避免贫富差距过大,维持相对公平。当前,收入分配差距在不同地区、不同行业、不同单位,甚至同一单位不同岗位之间都呈现持续拉大的态势。从整体上看,我国的基尼系数已经接近0. 5 ,早已超过0. 4 的国际警戒线标准,如果不采取措施予以解决,很可能引发社会动乱等不稳定因素。现行财政调节功能存在明显不足,主要体现在税收调节作用未能充分发挥。一是不同收入阶层税负不均衡,从税负公平角度而言,税负应与纳税能力相适应。而我国事实上却出现了中低收入者税负相对过重,富人税负轻的“逆向调节”现象。由于当前个人所得税起征点过低,税率过高,又缺乏合理的减免和退税制度,造成中低收入者税负过重。据统计,2004年我国个人所得税收入的65 %来源于工资、薪金所得,且中低收入者占了绝大多数。二是税制体系不完善,财产税相对缺失。根据国际经验,个人所得税调节作用的充分发挥必须要有与之相配套的财产税。由于我国遗产税、赠予税等税种的缺失,使税收难以发挥对高收入群体的“削峰”作用。

夜上海论坛 4. 财政宏观调控乏力,影响了人与自然的和谐相处

由于长期以来我国采取粗放式经济增长模式,导致自然资源大量消耗,环境质量严重下降,生态环境遭到破坏,资源短缺、国土沙化、饮用水源的污染等因素对我国经济发展构成很大制约。然而,财政宏观调控在推动经济结构调整、保护生态环境等方面作用发挥不够,粗放式的经济增长方式没有得到根本性转变,在一定程度上影响了人与自然的和谐相处。

三、构建和谐财政的设想

夜上海论坛 公共财政应通过完善各种政策、制度,构建“和谐财政”,为建设和谐社会做出应有的贡献。

1. 完善财政转移支付制度,为公共服务均等化奠定基础

夜上海论坛 实现地区间公共服务均等化是构建和谐社会的要求。公共服务均等化是指消除地方差异和主体差异,各地方政府能够按照全国一般标准和居民的生存需求,提供基本的公共产品和公共服务。应建立公共服务均等化的保障机制,重点是完善财政转移支付制度。一是变基数法为因素法。按照因素法合理确定中央政府对地方政府的转移支付额,将地区经济发展水平、税负高低、城市化程度、人口、教育状况等因素作为转移支付的主要依据,通过对各种因素综合分析确定支付规模,提高转移支付的科学合理程度;二是采取灵活多样的转移支付形式。要把一般性补助、平级补助、专项补助、特别补助等形式有效结合;三是调整转移支付结构。现行转移支付很大一块是通过税收返还形式进行的,经济发达地区税收返还所占份额最大,反而加剧了地区间财力不均衡。由于税收返还的状况短期内难以改变,为抵消其不利影响,应调整转移支付的地区分配结构,重点向中西部贫穷地区倾斜。

夜上海论坛 2. 加大解决“三农”问题的财力支持力度,促进城乡协调发展

夜上海论坛 针对目前我国城乡之间差距过大的现实,应发挥财政政策导向作用,使财政收入分配适度向“三农”倾斜,缩小城乡差距,促进城乡协调发展。一是财政投资重点由城市转向农村。新增财政支出和固定资产投资向“三农”倾斜,逐步建立稳定的农业投入增长机制,大力加强农村基础设施建设,增强农业发展后劲。二是调整优化财政支出结构,大力支持农村公益事业发展,新增教育、文化、卫生等财政支出应主要用于农村,进一步改善农村中小学办学条件,推进新型农村合作医疗试点,完善农村医疗救助制度,逐步实现公共产品的城乡“一体化”供给。三是完善税费减免和财政补贴政策。建立防止农民负担反弹的长效机制,维护农民的正当利益。四是增加农民就业培训支出。对农民进行职业技能培训,增强农民的就业能力,有利于转移农村剩余劳动力,增加农民收入。

夜上海论坛 3. 完善税收制度,促进收入分配的公平缩小收入差距是构建和谐社会的基础,税收制度则是调节收入分配的重要手段,要逐步完善税收制度。一是完善税制设计。个人所得税调节收入分配的重点应放在高收入阶层,适当减轻中等收入者的税负,通过提高起征点、降低税率、减免退税制度等,缩小中、低收入者与富人之间的收入差距。应将目前的分类课征制改为混合课征制或综合课征制,有利于加大对高收入阶层的调节力度,真正体现公平税负的原则。同时,应将各种补贴、福利等全部纳入工资范围征税。二是加强税收征管,提高税务管理和监督的技术水平,加强对偷税、逃税、避税行为高发领域的监管力度。对私营企业家、文艺体育界明星、外企高级雇员、房地产开发商、知名经济学家、律师、官员等“新富阶层”的收入实施重点监控。三是适时开征遗产税和赠与税。遗产税是个人所得税的补充,可以有效防止个人所得税的流失。此外,在开征遗产税的同时还应开征赠与税,以防止被继承人生前将财产通过赠与方式逃避缴纳遗产税。

4. 建设“生态财政”,促进人与自然的和谐相处当前,资源紧缺和环境污染等问题已对我国经济的可持续发展构成严重制约,应加强财政在生态社会转型过程中的作用,支持统筹人与自然和谐发展。在财政政策上,加大对生态建设和环境建设的支持力度,建设“生态财政”,促进循环经济发展及节约型社会的建立,促进经济社会全面发展与生态环境保护的良性循环。一是优化财政支出结构,增加生态环境保护和基础设施建设支出。二是完善生态补偿机制。进一步完善排污收费制度,并按照“谁开发谁保护、谁利用谁补偿”的原则,建立健全生态补偿机制。三是大力支持发展循环经济。坚持开源与节流并重,通过税收优惠等政策积极引导社会资金进入资源循环利用领域,促进资源节约型社会的建立。

参考文献

夜上海论坛 [1 ] 　高培勇. 公共财政为和谐社会奠基[ n ] . 人民日报,2007 - 02 - 26.

[2 ] 　楼继伟. 在财政部与世界银行构建和谐社会财政政策对话会上的讲话[n] . 中国财经报,2005 - 05 - 18.

[3 ] 　谢烈鹏. 构建和谐社会应注重财政政策取向[n ] . 中国财经报,2007 - 07 - 10.

[4 ] 　李茂生. 构建和谐社会与深化财政体制改革的几个问题[j ] . 地方财政研究,2007 (1) .

第3篇

主题词：公共财政和谐社会

一、和谐社会的概念

夜上海论坛 党的十六届四中全会《决定》提出“构建社会主义和谐社会”的重要论断，引起社会各界广泛关注。什么是和谐社会，怎样实现？正可谓见仁见智，可以从不同的视角做出回答。笔者认为，有必要从该概念提出的源头及背景上加以考察，“形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，……要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义，增强全社会的法律意识和诚信意识，维护社会安定团结。”[1]这是十六届四中全会《决定》的论断。

夜上海论坛 笔者对和谐社会的认识上，倾向于赞同吴鹏森在《公平：和谐社会的柱石》一文中提及的观点。和谐社会应包括三个层次：“第一个层次是宏观结构的和谐，包括城乡结构、区域结构、阶层结构、民族和睦、劳资关系都要处于和谐状态。”“第二个层次是微观结构的和谐。微观和谐是人与人之间关系的和谐。”“第三个层次是人与自然的和谐。”[2]

夜上海论坛 和谐社会应是各方面利益关系得到均衡和协调的社会。[3]“和谐”不等于“没有矛盾”。和谐社会的构建是以承认社会矛盾为前提的。构建社会主义和谐社会，必须认识到当前社会的种种不和谐现象。和谐社会是社会的各种要素和关系相互融洽的状态，内涵极其丰富，涉及到人与人、人与社会、公民与政府、人与自然等多重关系。而在各种社会关系中，最重要的一对关系是依赖于法律所调整的政府与公众、公共利益与个人利益之间的关系。利益上的差异和矛盾总是不可避免的，要使这种差异和矛盾不会导致社会冲突，就需要从利益机制上加以调整，不能以牺牲弱势群体的利益为代价来维护强势群体的利益。公共财政通过对这种利益关系的调整，一方面维护和促进两者之间的一致性，另一方面化解和协调两者之间的对立和冲突，从而不断地追求公共利益与个人利益的和谐一致，实现两者之间的利益协调。显然，公共财政的这种价值追求与和谐社会的内核完全相契合，在一定程度上影响着和谐社会构建的成功与否。通过财政及税收法律的引导，保证经济发展从非均衡策略向均衡策略转变。一方面要促进产业结构的合理与优化升级。加强农业基础地位。加强基础设施和基础工业，振兴支柱产业，大力促进第三产业发展。另一方面要促进区域经济的协调发展。改变我国东部与西部，发达地区与不发达地区经济发展越拉越大的局面。这一切都需要加大宏观调控力度，通过法律机制来调节。

为此，笔者从构建和谐社会的内在要求出发，对公共财政的概念、职能、模式等问题做些粗浅探讨，以期抛砖引玉。

二、公共财政的职能、模式

近年来，“公共财政”成为我国学术界和政府所关注的问题。尤其在财政学界展开了一场关于“公共财政”的讨论。对其概念也有不同的表述，概括起来说，公共财政是以市场失效为存在前提，是政府以政权组织的身份，依据政治权力，在全社会进行的以市场失效为范围的，以执行国家的社会管理者职能，为市场提供公共服务的需要为目的的一种政府分配行为。其分配具有公共性和非市场盈利性两个基本特征，其收支活动主要通过公共预算来体现，主要包括：经费预算和公共投资预算，社会保障基金预算从性质上也应是公共预算性质的，它提供的也是公共服务。[4]

“公共财政”不等于“财政”或“国家财政”，它仅是一种存在于特定时期的，有着特定内涵与活动范围的财政类型。公共财政是指国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。（1）公共财政是市场失效的产物；（2）公共财政以企业和个人追求自身最大利益为分析的基点。[5]这两点对我国公共财政来说也是如此。正是由于存在着市场失效和追求企业自身利益，才使得在社会主义市场经济下，也要有与之相适应的社会主义公共财政存在。

市场经济要求的是公共财政，只有公共财政才能适应于、服务于并有利于市场经济的存在和发展，这是数百年来市场经济在西方的发展历程所鲜明昭示的。我国要建立社会主义市场经济，很自然也要建立与之相适应的公共财政。改革开放以来，我国出现了向公共财政转化的趋势：（1）税收占预算内收入比重大幅度上升而达90％以上；（2）税收制度从按所有制成分分别设置，逐步转向对不同经济成分实行同一税收制度上来；（3）经济建设支出占财政总支出比重大为下降，而同期社会文教支出急剧上升；（4）基本建设支出占财政总支出比重急剧下降。该支出曾是国家计划配置资源的直接财力手段；（5）财政的基本建设向以基础设施和公共设施投资为主转化。[6]

（一）公共财政的职能

公共财政的职能范围：由于财政是政府实现其职能的财力保证，因而公共财政又从财力上规范和制约了政府这种职能范围。具体表现为：

1、政府从三位一体（国家政权组织、国有资产所有者、生产经营的组织者和指挥者）向社会管理者转变。市场经济下社会管理者的经济职能是对市场运行的保障、服务、监督功能，即维护市场运行正常秩序（法律法规和行政管理）；提供市场自身不能解决的外部条件（如基础设施）；对市场进行宏观调控，弥补和纠正市场机制的缺陷，促进市场的平稳运行，实现效率与公平的最佳组合，对市场机制能有效发挥作用的领域，政府逐步做到不直接干预，或不进入。

夜上海论坛 2、财政适应政府职能转变以适应市场经济的要求步。公共财政从财力分配和资源配置的角度明确了政府与市场的边界，使财政分配从统包大揽中进一步脱身出来，能够更加明确、有效地解决财政分配的“越位”和“缺位”问题，更好地抓大事，管宏观，做好为市场顺畅正常运转提供公共服务，创造外部条件的职责。（二）公共财政的模式

公共财政不等于吃饭财政，不等于财政建设功能的消失，而是财政职能的调整，是财政管理深化与资金投向的深刻变革。财政必须立足经济大局，下面笔者试提出公共财政新模式：

第一，深化财政改革。一是推进依法理财进程，建立与市场经济接轨的财政运行体系。二是预算管理进一步法制化、规范化。三是深化财政支出改革，优化结构，提高效益。逐步把不应由财政开支的项目剥离出去。大力推行政府采购制度。

第二，界定和规范财政支出范围。一方面要根据中央统一部署，不断提高对科学、教育、政权建设、环境保护等方面的保障能力；另一方面，利用财政支出政策的导向，不断优化行业内部支出结构，优化事业发展布局结构，推动教育、卫生、文化、体育、广播电视、农林水利等事业布局结构调整，解决低水平重复设置问题，建立开放型事业发展体制。

第三，调整整建设性支出投向。“公共财政”并不等于财政失去投资和建设的功能，而是要求我们改变传统的扶持生产的观念和做法，对财政在新时期财源建设中的地位、作用重新进行认识和定位。财政建设性支出，要从直接投入生产领域，逐步地转到为生产建设的持续发展创造条件的投入上来，转向主要搞基础设施、科技进步、环境保护、公共服务项目，以改善投资环境，促进企业平等竞争。同时，财政投入支持经济建设，应以反经济周期投入为主。

夜上海论坛 第四，广泛实施规范的政府采购政策和办法。政府采购是政府机关利用财政资金从社会生部门购买商品和劳务的支出，直接影响社会总需求的增减，调控经济运行。[16]

夜上海论坛 三、构建社会主义和谐社会需要公共财政

和谐社会是人类自古以来孜孜以求的一种理想社会形态。然而只有当人类进入法治时代，通过建立一整套能够对各种错综复杂的社会关系加以全面有效调整的法律机制，才能真正实现整个社会的安定有序，在人与人之间形成一种稳定性、确定性和规则性的良好状态。而在各种社会关系中，最重要的一对关系是依赖于法律调整的政府与公众、公共利益与个人利益之间的关系。公共财政是国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。公共财政是一种存在于特定时期的，有着特定内涵与活动范围的财政类型。在调整的政府与公众、公共利益与个人利益之间的关系中具有重要作用。如前文所述，在我国目前的形势下，公共财政对于构建社会主义和谐社会具有积极作用。正是由于存在着市场失效和追求企业自身利益，才使得在社会主义市场经济下，也要有与之相适应的社会主义公共财政存在。

（一）社会主义公共财政是政府“公共服务”的重要组成部分。和谐社会首先必须是利益协调的社会，但在现实中，公共利益与个人利益之间关系既相一致又相冲突。与利益关系的一致与冲突相对应，政府与公众之间的行为分别呈现出“服务与合作”的互相信任关系和“命令与服从”的斗争或对抗关系两种不同的状态。既然我们应当倡导和促进利益关系的一致性，就决定着政府与公众间关系应当是一种服务与合作的相互信任关系，而不再是传统意义上的命令与服从的对抗关系。即强调政府行使职权的目的不再仅仅是为了“管理”，而是使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务。这就要求我们的政府机关应当改变过去那种高高在上的观念，真正树立起为民服务的观念；不要把自己手里的职权看作一种绝对的命令和强制，而要看作是为公众服务的职责；不要把公众当作敌人或小偷来防范和对待，而要充分信任我们的公众，诚实地对待公众，把公众当作行政的主人或参与者。只有这样，才能在政府与公众之间建立一种和谐一致的良好关系。

（二）公共财政体现了和谐社会“利益均衡”的法律原则。尽管和谐社会追求的是利益关系的一致性，但是利益关系的冲突与矛盾在现实中却总是不可避免的。在此种情况下，就需要发挥法律平衡利益冲突的功能，遵循“利益均衡”的法律原则。在均衡公共利益与个人利益之间关系时，必须遵循禁止过度原则和信赖保护原则。前者要求政府在限制个人利益的手段与实现公共利益的目的之间进行权衡，以选择一种既为实现公共利益所绝对必要，也为对相对人利益限制或损害最少的手段；后者要求政府在其实施的行政行为对相对人产生了值得保护的信赖利益时，不得随意变更或者撤销该行政行为，否则应当必须给予相对人合理的信赖补偿或赔偿，以均衡协调个人的信赖利益与公共利益之间的关系。公共财政充分体现了和谐社会“利益均衡”的法律原则。

夜上海论坛 总之，构建社会主义和谐社会需要公共财政，公共财政的推行，对于构建社会主义和谐社会具有重要意义。

注释：

[1]：参见十六届四中全会公报

[2]、[3]：吴鹏森《公平：和谐社会的柱石》

第4篇

关键词：西部；人口老龄化；公共财政；云南省

夜上海论坛 中图分类号：F812.0 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）29-0149-02

人口老龄化是一个国家或地区随着社会经济发展绕不开的人口再生产过程。云南省从2010年开始全面走进老龄化社会，并随着区域社会经济发展水平的进一步提高，人口老龄化趋势越来越显著。同时，云南作为我国典型的“未富先老”和“未备先老”的省份，经济实力和物质基础比较薄弱；作为典型的少数民族边疆大省，又具有很强的区域特殊性。超前到来的老龄化对云南省社会经济的各个方面都带来了深刻的复杂的影响，成为一个重大的社会经济难题。

夜上海论坛 一、云南省人口老龄化的基本现状

夜上海论坛 根据2010年第六次人口普查，云南全省实际登记的人口中，0—14岁的人口占总人口的20.73%，为952.8万人；60岁及以上人口占总人口的11.07%，为508.7万人，其中65岁及以上的人口大约350.6万人，占总人口的7.63%。同第五次人口普查数据相比，0—14岁所占人口比重下降了5.23个百分点，60岁及以上所占人口比重上升了1.90个百分点，其中65岁及以上人口所占比重上升了1.54个百分点。人口年龄结构发生了根本变化，老龄化趋势十分明显。

按国际标准，60岁及以上人口超过10%，65岁及以上人口超过7%，即可以视为进入老龄化。云南省2010年“六普”的这两项指标都已经远远超过该标准，已经全面走进人口老龄化社会。这既显示了人民生活水平和医疗卫生水平的改善，同时也对银发事业的发展提出了新的挑战。

夜上海论坛 二、云南省人口老龄化问题的区域特点

（一）相比全国平均水平，老龄化较轻，相对滞后

从整体上看，云南省的老龄程度在全国处于相对较低的水平。全国2010年老龄人口系数最高的是重庆市比云南省高出3.9个百分点。云南省的老龄人口系数低于全国平均水平1.23个百分点，位居全国倒数第9位，属于相对较低水平。其次，从时点上观察，云南省的区域特殊性造成了人口结构转变的特殊性，相对滞后于全国平均水平。云南省在是2005年开始进入老龄化社会的，在2010年才开始全面老龄化，整整滞后了全国的人口老龄化进程6年时间。

（二）老龄化超前社会经济发展水平，“未富先老”和“未备先老”

云南省处于发展水平相对落后的西部地区，银潮超前于城镇化、工业化到来，是我国一个典型的“未富先老”和“未备先老”的省份。云南省2010年全面进入老龄化社会时，老龄化系数位居第23位，是老龄化比较严峻的省份；然而GDP只占全国总量的1.8%，省人均GDP只为全国人均水平的52.9%。在2000年，全省养老基金赤字达6.33亿元，财政支出压力较大。截至2011年末，云南省每千名老人拥有养老床位数仅仅为8张，距离政府“十二五”规划的的目标——每千名老人30张床位仍有相当大的差距。尤其是农村五保对象供养床位数严重不足，集中供养率要低全国19个百分点。

（三）存在显著的区域差异和民族差异

夜上海论坛 首先，云南省16个州市的老龄化程度差别很大。根据2010年“六普”数据，有11个达到老龄化标准，有5个未进入老龄化社会。老龄化系数超过全省平均值的只有玉溪、楚雄、大理、保山、丽江、昆明等6个州市，其余的曲靖市、红河州、普洱市等个州市都低于省平均水平。最高的是玉溪市，最低的是未进入老龄化社会的怒江州，极差值达到2.69%。从民族方面来看，民族之间的老龄化进程很不平衡。云南省是民族最多的省份，少数民族有25个。2010年，红河州、文山州、普洱市、西双版纳州、迪庆州、怒江州等地区的少数民族人口比重分别达到57.20%、57.31%、61.01%、69.97%、81.66%、87.65%，都达到一半以上。然而，65岁以上老年人口比重分别为7.72%、7.41%、7.14%、7.26%、6.24%、6.57%、6.09%，远远低于全省的平均水平7.63%。

夜上海论坛 （四）对云南省打造全国养老基地带来的机遇

无论是我国，还是云南省的人口老龄化进程都在加快，老年人口不仅规模越来越大，而且对社会福利水平的要求随着生活质量的提高也越来越高。这些因素客观上从全国范围内给云南省养老产业的发展带来了市场。再加上云南省气候宜人，有多姿多彩的多民族文化活动，极其适宜老年人的居住、疗养、旅游、精神娱乐等，发展特色养老产业具有巨大的优势。

三、探索云南省积极适应人口老龄化的公共财政政策

云南省目前实施的公共财政制度并不能给积极应对人口老龄化提供充实的资金保障，在支出和政策扶持力度上与老龄化的需求具有严重的不对称供给。只有基于区域特殊性，积极调整当前的公共财政政策，探索出能促进人口老龄化背景下经济社会协调持续发展的公共财政体系，才能构建出一个老龄化视角下和谐的社会。

（一）优化公共财政支出结构，发展民生供给型财政

民生供给型财政是以民生支出为主的公共财政支出结构，其目的是通过整合财政资源、提高公共服务能力，为民众提供充足的公共产品。政府应该调整公共财政支出结构，逐步提高民生支出的比重，发展民生供给型的财政。特别是要利用好云南省近年来公共财政收入一直超预算完成的良好时机，更多地把公共财政收入中超预算的增量部分投入到民生供给领域，以缓解人口老龄化带来的社会压力。

夜上海论坛 （二）建立扶持“银发产业”健康发展的税收优惠体系

夜上海论坛 面对广大的老年消费市场，云南省应该抓住机遇，通过老年消费来扩大内需、促进经济发展。因此，积极引导资源流向，扶持“银发产业”发展，应作为云南省税收政策在促进社会经济发展中的着力点。例如，专项针对老年产业发展提供信贷服务的企业经营收入，可以免征部分或全部的营业税；那些生产经营老年专用产品的企业，可以享受税收优惠；那些针对老年人开设的服务机构（文化场所、旅游公司、医院等）的经营收入，可以免征营业税。

（三） 灵活运用财税杠杆，发掘民间力量，大力发展老年慈善事业

夜上海论坛 我们应该看到，破解我国人口老龄化难题的路径可以有多种，但很难仅仅依靠政府的力量来解决。要灵活运用公共财政政策，在财政资金、税收优惠政策两方面加大引导力度，大力发掘民间力量，扶持发展老年慈善事业的发展，并以此作为解决云南省人口老龄化问题的新突破口。老年慈善事业的发展不仅为减轻公共财政负担作出重大的贡献，而且老年慈善事业具备政府和民间的双重特性，具备埃莉诺·奥斯特罗姆提出的解决公共问题的的新路径特点。

（四） 采取税收政策鼓励老年人提高自我养老能力

夜上海论坛 老年人口增强自我创收的能力，更有利于保障其生活质量。而且老年人口是一个社会的宝贵财富，具有其他年龄人口所没有的的优势。特别是在云南省，作为少数民族地区的老年人口，大都掌握着传统民族手工艺的技巧，熟知多个民族文化的精髓。为此，可以建立税收优惠体系，加强政策引导，利用地方性优势和丰富的文化资源，以民族聚居地为中心，发展民族工艺文化中心，促进少数民族地区老龄人口再就业，提高自我保障能力。

（五）加强财政支持力度，把云南省打造成特色的养老天堂

随着人口老龄化的发展，我国老年消费市场越来越大，这就给养老产业的发展带来了巨大的推动力。云南省有着四季如春的气候条件和丰富多彩的生态环境，是世界上最适宜人类居住的地方之一。而且少数民族众多，民族文化多姿多彩。这些独特条件使得云南省极其适宜老年人口的居住、疗养、旅游、精神娱乐等各种活动，发展特色养老产业具有巨大的的优势。云南省要抓住这一发展机遇，加强财政支持力度，打造好“七彩云南，养老福地”这一品牌，发展云南省所特有的“养老经济”，给区域发展带来增添新的亮点。

参考文献：

[1] Okamoto，A.，Simulating fundamental tax reforms in an aging Japan[J].Economic Systems Research，Vol.17，No.2，2005.

[2] Hoff，A.（ed.），Population Ageing In Central And Eastern Europe：Societal And Policy Implications.Ashgate Publishing，Ltd.，2011.

[3] Spies-Butcher，B.and Stebbing，A.，Population ageing and tax reform in a dual welfare state.Economic And Labour Relations Review，

夜上海论坛 Vol.22，No.3，2012.

夜上海论坛 [4] 付伯颖.人口老龄化背景下公共财政政策的选择[J].地方财政研究，2008，（10）.

[5] 高淑红.人口老龄化的财政负担及对策建议[J].地方财政研究，2011，（1）.

[6] 周清.促进民办养老机构发展的财税政策研究[J].税务与经济，2011，（3）.

第5篇

夜上海论坛 关键词：河南省公共服务 公共财政 改革

Abstract: urban and rural public service equalization, is the intrinsic request of constructing harmonious socialist society. This article through to the Henan province in recent years, financial revenue and expenditure total amount and structure of the analysis we can see that: although in recent years in Henan province public finance expenditure structure common to education, health and social security, employment, such as people's livelihood tilt, but as a result of the transformation of government functions is not in place, the public financial system there are still many urban and rural public service equalization requirement to adapt the system defects. Therefore, we must deepen the reform of public finance in Henan Province, to narrow the gap between urban and rural public service, let broad and urban and rural residents can equally enjoy the fruits of social and economic development.

Key words: Henan province public service public finance reform

中图分类号：F812.7文献标识码：A

一、河南省城乡公共服务均等化进程中的公共财政现状

改革开放30多年来，河南省国民经济持续高速增长。国民生产总值从1978年的162.92亿元增长到2011年的26931.03亿元，增长了165.3倍；地方财政收入从1978年的33.73亿元增长到2011年的1722亿元，增长了51.05倍。 经济的高速增长，带来了城乡居民收入与生活水平的大幅增长，同时也带来了城乡公共服务供给的增长。但由于“城市财政”的惯性，城乡公共服务均等化过程中仍存在以下问题：

夜上海论坛 （一）医疗卫生存在差距

夜上海论坛 从城乡卫生事业费投入总量来看，城乡投入不公平。近年来，除2002年外，每年河南省农村卫生投入占全省卫生事业费的比重基本都维持在40%左右，以2009年河南省人口9967万人来计算，其中农村人口约8200万 占全省总人口的82.3%，而城镇人口仅占17.12%，却占有近60%的卫生资源 。不仅如此，通过进一步分析还可以看出，河南省目前对农村医疗卫生投入体制和机制也存在问题。由于河南省农村卫生财政投入实行的是省、市、县、乡四级财政补助的形式，中央财政根据情况给予适当补助，县级财政投入比重最大，占到总投入的40～60%左右。在当前分税制财政体制下，由于河南省大部分县（市）缺乏工业支撑，属于农业大县，44个贫困县，县级财政往往捉襟见肘，没有足够的财力投入到医疗卫生领域，严重制约了农村卫生事业的发展。

夜上海论坛 （二）义务教育资源失衡

夜上海论坛 鉴于我国目前的统计口径中尚没有针对义务教育的数据，加之地方对高等教育的投入相对较少，我们以预算内拨款这一指标来分析河南省财政在义务教育领域的投入情况。近年来，河南省各级政府对教育领域的投入增长较快, 但增长速度城乡差异较大，城市教育事业费财政支出总体高于农村，并基本呈逐年递增的趋势。以2009年预算内教育拨款来看，河南省农村初中预算内教育事业拨款只占城市拨款的68.48%，而农村小学预算内教育事业拨款也只占城市拨款的77.11%，而义务教育阶段农村中小学学生人数是城市中小学学生人数的6.97倍 。由于教育资源严重的失衡，这些年河南省初中生和小学生择校现象越来越普遍，而择校费也是越收越高，并且屡禁不止，这已经引起河南省广大群众的强烈不满。随着“两免一补”政策的落实和农民工子女就学状况的改变，城乡教育资源分配也出现“一冷一热”现象。而教育资源严重失衡的一个重要原因是各级政府财政投入不平衡所致。

夜上海论坛 （三）社会保障和就业差距较大

近年来河南省各级社会保障和就业支出总额总体逐年较快增长，这是河南省近年来公共财政重点倾斜民生的结果之一。但从城乡来看，城市社会保障明显好于农村。目前河南省农村 3540.23 万贫困中人口中只有 48.50 万人享受了农村低保，而且河南省的农村社会保障层次低，还没有建立覆盖全体公民的社会保障制度，社会保障层次性差异十分明显。目前河南省农村的特困户救助人均低于每月 12 元，河南省农村的特困户救助工作还没有步入规范化、制度化管理的轨道。

2.2.4一般公共服务差距明显

近年来，河南省各级一般公共服务支出总额总体逐年较快增长，这是河南省近年来公共财政重点倾斜民生的结果之一。但从城乡来看仍存在差距，急需加大一般公共服务供给的农村，由于当地财政资金紧张，用于该方面的财政投入明显小于城市，造成农村一般公共服务供给短缺，严重阻碍了农村经济社会和谐发展，影响了农民生活水平的提高。

夜上海论坛 二、制约因素分析

（一）公共财政统筹安排政府性资金的能力较弱

夜上海论坛 通过对河南省2007-2011年全省、省级、市级和基层政府财政收入中税收收入和非税收入所占比重的计算，得出税收收入占一般预算收入最高的是2007年的市一级，占77.25%，最低的是2010年的省一级，只有38.69%；而非税收入占一般预算收入最高的是2010年的省一级，占61.31%，最低的是2007年的省一级，占 22.75% 。随着公共财政改革的逐步深化，虽然收支两条线管理和国库集中支付制度已比较完善，财政对非税收入的管理明显强化。但从上述分析计算可以看出，对于河南省各级政府来讲，多数非税收入仍然不能被财政有效安排使用，这将直接制约着河南省各级政府提供公共服务的能力。

（二）省以下一般性转移支付制度不完善

夜上海论坛 完善的财政转移支付制度是实现公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府政策目标的重要手段，尤其是一般性转移支付。而处于转型时期的我国，目前省以下一般性转移支付设计的主要目的却是保证各地区政府正常运转，并逐步提高各级政府的财力水平，使其有能力为本地区居民提供均等化的公共服务。河南省在2007年制定了《河南省对市县一般性转移支付资金分配办法》，该办法分为两部分内容：一是省对县（市）转移支付额的确定；二是省对省辖市本级转移支付的确定。这两部分都要求“一般转移支付资金优先保证基本支出需要，然后用于公共服务均等化。”这表明，现行河南省省以下财政转移支付制度保障水平还较低，目前重点在于解决工资拖欠和政权运转等局部问题。从运行的情况来看，只能是在低水平上取得了财力的均衡，但财政转移支付促进公共服务均等化的功能明显不足。不仅如此，现行一般转移支付制度采用单一的纵向模式和基数计算方法，为了维护既得利益，依据中央对省的财政转移支付，也保留了体制性转移支付、税收返还与当地税收收入的增长挂钩，这对各地财力的均衡起到了逆向调节作用，客观上又拉大了地区间的差距。

（三）基层财政非常困难

在当前分税制财政体制下，对于河南省这个农业大省来讲，大部分县（市）由于缺乏工业支撑，县级财政往往捉襟见肘，最突出表现为收不抵支,赤字巨大, 债务负担沉重，提供公共产品和服务的能力严重不足。通过分析2007—2011年河南省各级政府财政自给率来看，基层政府（县市级+乡镇级）财政自给率从2007年的42.31%，下降到2011年的38.01%，呈逐年下降的趋势，最高的年份是2007年为42.31%，最低的年份是2009年仅有36.48% 。这就意味着基层政府的一般财政收入只能满足其支出的36.48%，其中有63.52%的财政支出没有相应的收入来源，对上级转移支付的依赖程度越来越大。

三、完善河南省公共财政改革的措施

从上述分析可以看出，在当前市场经济体制不断完善的情况下，河南省应以城乡公共服务均等化为导向，以财政能力均等化为手段，完善公共财政制度建设。为此应增强公共财政统筹安排政府财力的能力，重点调整和优化财政支出结构，将新增财力主要用于公共服务领域，加大对重点民生项目和重大民生工程的经费保障力度，落实各级政府辖区财政责任，完善转移支付制度。

（一）增强公共财政统筹安排政府财力的能力

夜上海论坛 为增强公共财政统筹安排政府财力的能力，应按照公共财政的要求加强收支两条线管理。根据河南省各级财政的实际情况，进行全口径预算管理改革试点，建立统一的财政收入体系；同时，为改变财政对一些预算外收入只负责收支管理而不能统筹安排使用的局面，增强政府对非税收入的调控能力，推进部门综合预算改革。

（二）优化财政支出结构

应建立城乡统一的公共服务投入稳定增长机制。在逐步提高公共服务支出占财政支出比重的基础上，努力增加城乡公共服务财政资源投入总量、优化财政支出结构，实现财政资金进一步向城乡公共服务领域倾斜。加强对重点支出项目的保障力度，如财政资源要向下列方面加大投入力度:农村、农业和农民，困难地区、困难基层、困难群众，教育、科学、文化和社会保障等事业，生态保护和环境建设，切实解决农村基础公共服务供给不足的矛盾，保障广大农民能够享受与城市居民同等的公共服务。

（三）深化省以下财政管理体制改革

要以增强基层财政保障能力为重点，减少政府间财政关系的层级，推进县乡财政管理体制改革：（1） 全面推开省直接管县的财政管理体制。在完善试点的基础上，应不断总结试点的经验和存在的问题，尽快全面推开省直接管县的财政管理体制。（2）全面推进乡镇财政管理体制改革。（3）通过完善激励约束机制，强化省级政府调节地方财力分配的责任，增强省级财政对市县级财政的指导和协调功能，逐步形成合理、平衡的纵向与横向财力分布格局，逐步强化基层政府供给公共服务的体制保障能力。

夜上海论坛 （四）完善省以下一般性转移支付制度

夜上海论坛 由于一般性转移支付制度对促进城乡公共服务均等化方面的作用，结合河南省公共财政建设的实际，从近期来看应重点完善省以下一般性转移支付制度。

夜上海论坛 1、完善省以下一般性转移支付模式

夜上海论坛 河南省目前省以下一般转移支付采用的是单一的纵向模式，这种模式虽然操作起来简单易行，但也同时存在着透明度低、稳定性差和随意性大的弊端。因此建议采用纵横交错、以纵为主的混合模式。即在确定各县市均等化程度时，要在省政府的统一协调下，各地通过协商，确定进行均等、调剂的程度。即收入大于支出的富裕县市应拿出多余的资金补助收入不足支出需要的贫困县。实行这种模式，通过横向转移支付均衡地方公共服务能力，既可以大大减轻省级财政的压力，同时也便于提高财政转移支付的透明度；通过纵向转移支付，贯彻省政府对地方政府的宏观调控能力。

2、统一一般性转移支付标准额度

夜上海论坛 为增加省以下一般转移支付制度的科学性与透明度，提高有限财政转移支付资金的使用效率，应将现在河南省省以下一般转移支付采用的基数法逐步过渡到因素法。应考虑的主要因素有：（1）基础因素：包括人口、土地、环境、行政机构等；（2）社会因素：包括市政建设、卫生等；（3）经济因素：包括人均GDP、价格差异、通货膨胀等。

夜上海论坛 3、建立省以下一般性转移支付评价、监督和考核机制

为保证能对一般转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益及时进行评价和反馈，确保资金使用效益的最大化，应尽快成立相应的机构，通过设计一套科学合理的效益评价与考核指标，对一般转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核。

【参 考 文 献】

[1]国务院：《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》，国发〔2012〕29号，2012年7月11日。

夜上海论坛 [2]刘尚希、杨元杰、张洵：“基本公共服务均等化与公共财政制度”，《经济研究参考》，2008年第40期。

[3]祝乃娟：《广东试水“城乡公共服务均等化”》，2010-1-6，21世纪经济报道。

[4]李金珊、侯方玉：《转移支付以公共服务均等化为主要目标的相关分析》，《财政研究》，2008第2期。

[5]安体富、任强：《中国公共服务均等化水平指标体系的构建》，《财贸经济》，2008年第6期。

[6]迟福林：《政府转型与基本公共服务》，《中国浦东干部学院学报》，2009年1月。

夜上海论坛 [7]郑功成：《城乡基本公共服务均等化的成都试验》，来源：财新网，2011-1-31。

夜上海论坛 [8]张雪：《以推进城乡基本公共服务均等化为突破扩大内需》，《财政研究》，2008第9期。

第6篇

夜上海论坛 [关键词] 和谐城市 公共财政 制度创新

夜上海论坛 和谐城市是和谐社会的基础与核心,在和谐社会建设中具有举足轻重的地位和作用。广州市作为改革开放的前沿城市以及对外贸易的窗口，经济突飞猛进，各项事业得到全面的发展。近年来，为构建和谐城市，广州市进行了大量的实践探索，首当其冲的就是公共财政制度的创新实践。笔者拟就广州市公共财政制度创新对构建和谐城市的效果及存在的问题进行分析，为珠三角、长三角等地区发展情况类似的城市的财政制度创新提供参考和借鉴。

一、近年来广州市公共财政制度创新的实践及其效果

夜上海论坛 广州市的公共财政体制改革与创新是在“十五”期间得以启动、铺开和深化，多项改革处于全省乃至全国前列，财政管理的民主化、法制化水平得到显著提高，有效促进了和谐广州的建设。

1.建立了以税收为主体、以规范的非税收入为辅的公共财政收入体系，为建设和谐广州奠定了坚实的物质基础

一方面积极运用财政政策措施，建立财政收入稳定增长的长效机制;另一方面不断完善非税收入管理。自1998年开始全面清理各项收费和罚没收入，逐步纳入“收支两条线”的管理范围；至2004年，广州市本级行政事业性收费、政府性基金和罚没收入基本实现收支两条线管理和收（罚）缴分离，并规范了对土地出让金、非经营性路桥车辆收费等的征收和使用管理。

经过多年的努力，广州市财政收入实现高速增长的良好态势。2001年以来，广州市一般预算收入从246.19亿元增加到2007年的523.79亿元,增长1.1倍。从收入形式来看,近年来税收收入占一般预算收入的比重均在80%以上,其中2001年最高达87.1%。

2.调整、优化支出结构，逐步建立公共财政基本框架

（1)向新农村建设倾斜，促进城乡协调发展。一是不断加大了补贴政策实施力度;二是大力支持农业生产和农村长远发展，支持农业生产基础设施、生态环境、农业产业龙头企业和农业现代化示范区建设以及农业科研资金的投入;三是实施农村合作医疗制度改革。此外，还实施农村义务教育经费保障机制改革，不断加大市级对区、县级市的转移支付力度。至2006年，农业企业和规模以上农业生产总值占总产值比例、规模化经营面积占农田总面积比例均约为35%，农业综合生产能力显著提高,农民收入和保障水平也明显提高。

（2)向社会事业领域倾斜，促进经济社会协调发展。2004年广州市推出十项“民心工程”、“青山绿地”和“蓝天碧水”工程，开始了财政支出向民生倾斜的步伐。具体包括社会保障、教育、卫生、科技、文化、环保等方面的财政支出明显加大。2007年社会保障和就业支出29.45亿元，比上年增长33.2%;教育支出为18.38亿元，比上年增长11.5%；环境保护支出1.86亿元，比上年增长23.7%。

夜上海论坛 3.稳步深化财政管理体制改革，促进管理体制创新

（1)部门预算改革。2000年开始制定改革方案，先在市本级五个部门试点，再不断扩大部门预算范围，至2003年市本级137个一级预算单位及677个基层预算单位已全面编制部门预算，其中15个一级预算单位要上报市人大审议。部门预算改革增强了政府预算的统一性、严肃性、科学性，为完善财政资金的监督管理创造了条件。

夜上海论坛 （2)政府采购制度改革。2001年建立政府采购联席会议制度，实行政府采购集中支付和编报政府采购预算制度，开通广州市政府采购网站，完善各项管理法规。政府采购范围不断扩大，全市政府集中采购项目从2000年的5个增加到2005年的86个项目，2006年全市全年政府采购额超过70亿元，节约率约为8%。

（3)国库集中收付制度改革。2002年开始推进改革试点，规范了财政供养人员经费和基本建设项目财政性资金的集中支付方式和程序。2005年全面实施，市本级一级预算单位及41个其他拨款单位的所有财政性资金已实行国库集中支付，全年国库集中支付资金335.6亿元，占预算内外综合支出的79.3%。

（4)财政监督制度改革。自2003年起，除年度预算报市人大审议外，还向市人大常委会上报了预算外资金执行情况及计划安排，对预算重要调整事项也严格按程序报批；推行政务公开，开通和完善了广州财政网和各专业网，召开专题新闻会，按规定公开财政预算及执行、重要专项经费使用、重要项目招投标等情况，接受社会监督。

夜上海论坛 二、目前财政中还存在的影响社会和谐的矛盾和问题

1.市区、县级市间财力不均衡，区域协调发展面临财政障碍

夜上海论坛 虽然近年来广州市财政收入高速增长，但区域发展不平衡，尤其是市区与县级市间财力极不均衡，严重影响区域协调发展（见表1）。

夜上海论坛 数据来源：根据广州市统计年鉴中一般预算收入和年末常住人口的相关数据计算取得

从纵向来看，2001年以来，市区与增城、从化两个县级市的人均财政收入都呈现逐步增长的态势，而且两个县级市财力的增速明显快于市区，财力差距在不断缩小，这充分证实了近年来公共财政制度创新的效果。但是从横向比较来看，县级市的财力水平仍然大大低于市区，2001年市区与县级市之间的财力差距为7.2倍，至2006年仍有5.4倍。而且，增城、从化两市之间的财力差距不断扩大，由2001年的1.1倍增加到2006年的1.7倍。

2.公共服务性财政支出所占比重仍显偏低

虽然近年来广州市财政支出结构不断优化，公共服务性支出占财政支出的比重在逐步增加。但与北京、上海等发展较快的地区相比，广州市财政支出结构仍需要进一步优化（见表2）。以2006年财政支出情况来看，广州市财政对农业、教育等方面的支出明显低于北京、上海两市；广州市科技支出比重虽然高于两市，但其效果并不明显，有资料显示，2007年广州市规模以上工业高新技术产品产值占规模以上工业总产值的比重仍为32.8%，可见其自主创新能力仍然比较落后。与公共服务性支出相对应，行政管理费开支则广州明显高于另外两市。

与国外相比，广州市公共服务性支出所占比重也处于较低水平，如1992年美国州和地方政府一般支出中，教育所占比重达到32.2％，公共福利所占比重达到15.9％。

注：各项支出所占财政支出的比重为各项支出占一般预算支出的比重。

资料来源：广州统计年鉴、中国统计年鉴

3.各项财政管理体制改革仍需进一步深化

一是部门理财观念与总体改革要求存在一定差距。目前仍存在政府采购的规模小、范围窄、采购队伍专业化水平不高等问题，缺乏统一的政府采购操作规程，政府采购工作计划性不强等。二是各项管理措施需要进一步细化，如部门预算中预算单位的人员经费、办公经费的标准。三是一些重要支出的保障方式仍以短期安排为主，如教育支出等，缺乏财政资金保障的长效机制。四是财政监督方式有待改进，监督的覆盖面和实际效果有待提升。譬如，现在虽有财政预算要经人大审议的程序，但由于其本身的专业性较强，业外人士难以深入理解，导致这种做法仅仅流于一种形式，没有真正起到监督的效能。

三、进一步创新公共财政体制，构建和谐广州

1.转变政府职能，构建公共财政基本框架

在广州这样一个较大的经济总量平台上，应把完善公共财政制度作为制度创新的首要领域，为构建和谐城市奠定基础。通过创新公共财政体制，能够化解经济、社会中存在的诸多问题，如环保问题、生态平衡问题以及教育质量问题等。这就要求首先要转变政府职能，对于市场化程度较高的广州市来说，经济和社会各项事业已发展到一个较高的水平，政府的主要职责是为全社会提供更加优质的服务，满足社会可持续发展的需要，适合建立服务型公共财政。

2.建立公共财政收入体系，促进经济发展，增加财政收入

夜上海论坛 首先要在目前税收为主体的公共财政收入体系中，进一步规范非税收入管理，清理各项收费，分阶段、分步骤地将“收支两条线”管理的各项政府性收入全部纳入预算管理，形成完整统一的全口径财政收入管理体系。其次要灵活运用财政政策措施，积极推动经济结构调整和产业升级，鼓励自主创新和关键领域科研突破，促进经济持续较快增长，建立和完善财政收入与经济增长相协调的稳定增长机制，确保财政收入的稳定增长。第三要完善区、县财政体制和管理方式，规范市级对区、县级市的转移支付制度，建立各级政府财力与事权相匹配的财政体制，特别是县、乡公共财政体制，逐步缩小辖区内各区、县乡间的财力差距，促进城乡协调发展。

3.继续调整财政支出结构，体现财政的公共性原则

夜上海论坛 随着政府职能向公共服务型转变，财政支出就要向公共财政调整。针对广州实际，一是针对农业支出的薄弱，要继续加大农业支出，一方面要采劝“存量调整”和“增量投入”的方式，继续加大对农业和农村的投入，促进农村经济发展和改善农民生活，逐步实现城乡公共服务的均等化和缩小城乡差距；另一方面要优化财政支农资金投向，从支持粮食增产向改善农民生产生活条件、集中财力重点解决农村教育、医疗和困难救助等基础社会事业发展滞后问题，逐步提高农村公共服务能力，促进城乡协调发展。二是为支持和谐社会建设，要继续加大对教育、医疗、社会保障等的改革力度与投入力度，扩大公共财政覆盖面，促进城乡、区域和社会成员之间的公共服务均衡，保障全体人民共享改革发展的成果。三是针对广州市生态环境的恶化，要尽快建立财政对环境保护的政策支持体系，达到“人与自然和谐”的目标。四是在加大公共性支出的同时，相应地通过人员、机构的精简和整合，压缩行政管理费开支。

夜上海论坛 4.创新公共财政管理制度和监督机制

根据社会和谐发展的要求，要完善公共财政管理制度。要不断拓展各项财政改革的广度和深度，积极推进财政管理的规范化、科学化、公开化、民主化。就广州而言，主要包括四点：一是要加强法规制度建设，依法规范政府采购工作，进一步扩大政府采购范围和规范操作。要逐步纳入预算管理和实现国库集中支付，积极研究开发政府采购网络系统，建立信息窗、采购服务库和电子商务等。同时，还要建立、规范政府采购信息系统和信息公告制度，落实政府采购的公开、公正、公平原则。二是扩大国库集中收付的范围，要将国库集中收付制度全面推进到所有基层预算单位和全部财政性资金，有效防止财政资金被贪污、挤占和挪用加快深化财政支出绩效评价改革，建立以绩效为导向的预算编制、审批和执行模式，完善预算编制和执行的制衡机制，提高财政资金的使用效益，确保各项公共财政政策、制度落到实处。三是加强外部监督力度。在重点落实人大对财政预算的监督的同时，建立健全社会公示、社会听证制度，如对大额财政支出项目预算实行“听证会”制度等做法，探索对其他财政资金分配的公开方式，疏通监督渠道，完善政府信息披露和民意反馈机制。

参考文献：

夜上海论坛 [1]郑建国 申长平:建立地方公共财政体系的思考[J].地方财政研究，2007年第4期

第7篇

夜上海论坛 关键词：公共财政，减贫，财政职能

从绝对的生存贫困到相对的发展贫困，“贫困”这一困扰人类社会发展的难题始终“固执”地发挥着它的威力。世界银行2000—2001年度报告对贫困进行了明确的界定：“贫困不仅意味着低收入、低消费，而且意味着缺少受教育的机会，营养不良，健康状况差，没有发言权和恐惧”，据此可以确立三个层次的减贫目标，一是要解决贫困人口的生存问题；二是要为贫困人口创造基本的生活、生产条件；三是要培养和增强贫困人口摆脱贫困、独立发展的能力。上述目标与政府职能存在交集，所以多数国家的减贫工作是以政府为主导的。不仅如此，各国政府减贫主导力量的核心又都统一指向公共财政，我国长期实行的便是以财政减贫为主的政府主导型减贫模式。其主要原因在于，同其他宏观减贫手段相比，公共财政的减贫能力最强，可发挥作用的工具最多，而其他减贫手段均不能够独立运用，必须在公共财政的辅助下才能产生效果，所以，减轻和消除贫困是公共财政的职能所在。

一、减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据

研究公共财政减贫，首先应该确定在减贫目标约束下政府与市场之间的关系，判断减贫是否处于公共财政职能范围内，在此前提下，还应为公共财政减贫寻求充分的理论依据。

(一)政府与市场的关系定位

贫困主要涉及的是公平问题，但包括价格机制、竞争机制、供求机制在内的市场机制追求的是效率目标，对于各种原因导致的人们创造效率的能力差异并不包容，这必然会造成两极分化和贫富悬殊。此外，贫困累积到一定程度后会破坏正常的市场运行，降低经济发展效率，甚至会引发社会动荡、威胁政权稳定，致使效率也无从实现。由此可见，无论从公平的角度，还是从效率的角度，都表明减贫的内在应力客观存在。在减贫问题上，市场解决不好，甚至会产生负面影响，那么政府便肩负着不可推卸的责任。具体来说，政府在短期内可以通过直接的方式，给贫困者以物质上的救济，满足其基本生存和生活需要；在长期可以通过间接的方式，为贫困者提供基本的教育、医疗、就业、养老等保障以及相应的政策倾斜，一方面满足贫困者的基本发展需要，提高其在市场经济中创造效率和参与竞争的能力，另一方面增强政府减贫的可持续性，实现贫困者真正的脱贫。但是，我们还应该看到，因政府资源有限，政府独立解决贫困问题是有难度的。因此，在减贫方面，首先应充分发挥政府主导作用，并主要通过公共财政履行减贫职能；其次应引导市场主体和社会成员积极参与，实现政府、市场和社会的协调配合，从而提高减贫的质量和效率。

(二)公共财政减贫的理论依据

发展经济学家认为，缓解贫困应从促进经济增长入手，公共财政减贫的主要任务应该是加大投资以促进资本形成，限制人口增长和提高人口素质，促进农村劳动力转移，实行政府主导的土地、收入分配、教育等制度改革，发挥地区不平衡发展战略的带动效应等。较有代表性的理论包括：罗格纳.纳克斯提出的“贫困恶性循环”理论、纳尔逊提出的“低水平均衡陷阱”理论、哈维.莱宾斯坦提出的“临界最小努力”理论、缪尔达尔提出的“循环积累因果关系”理论、马尔萨斯提出的“人口法则”、刘易斯建立的二元经济模型、舒尔茨提出的“人力资本”理论等等。

福利经济学家则认为，为了缓解贫困，公共财政应以寻求“最大化的社会福利”为目标，并在此基础上进行资源配置以提高效率，进行收入分配以实现公平，进行集体选择以增进社会福利。庇古提出了两个基本命题：国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。当然，“国民收入分配均等化”的观点会使效率受到损失，并不可取，它的意义在于为“公共服务均等化”提供了有益的启发，而后者则是缓解贫困的有效手段。罗尔斯认为，旨在实现收入分配平等的财政政策是正确的，他强调的收入分配平等并不是完全的平等，而是允许存在一定程度的有助于提高人们工作积极性的不平等，从而提高社会帮助穷人的能力。阿马蒂亚.森认为扶贫的目标不应该是仅仅提高贫困人口的收入，而是要提高他们创造收入的能力，政府应更多地关注人类最基本的生活保障条件，包括让更多的人拥有食品、住房、接受基础教育和医疗保健等，为此政府应当实行多种再分配政策，包括对失业者给予补助，对贫困线下的公民进行救助，提高贫困地区的教育水平等等，通过这些措施来培养和提高个人的能力并最终解决贫困问题。

上述两种理论对我国的具体实践都有较强的指导意义，在经济发展的初期和中期，我国公共财政减贫重点依靠经济发展来实现，主要方式是加大资本性投资；随着经济发展进入成熟期，公共财政减贫的重点正逐渐转向教育、卫生保健、社会保障等社会服务方面。这也从反贫困的角度印证了20世纪60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增长的发展模型。

夜上海论坛 二、公共财政的减贫职能分析

夜上海论坛 根据穆斯格雷夫对于财政职能的经典界定并结合我国的具体情况，可以确定我国公共财政应发挥三项基本职能，即资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能；根据减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据，可以确定我国公共财政职能应体现减贫取向并具有减贫的职能优势，从而保证减贫目标的实现。

(一)公共财政职能的减贫取向。

夜上海论坛 资源配置方面。市场资源配置的结果是资源流向效率较高的地区，形成富者更富、穷者更穷、收入差距逐渐扩大的“马太效应”，这便需要公共财政出面解决随之而来的贫困问题。公共财政资源配置职能最主要的体现是提供公共产品和服务，由于公共财政提供如下五类公共产品和服务，使得公共财政资源配置职能具有较强的减贫取向：其一，在贫困地区推动公路、桥梁、电讯、水利等方面的基础设施建设；其二，在贫困地区实施农田建设、植树造林、治理水土流失等方面的自然生态和环境保护；其三，在贫困地区发展科技、教育、文化事业，包括建设中小学校普及义务教育，举办各种培训班推广和普及农村科学技术等等；其四，在贫困地区投资兴建福利性企业；其五，在贫困地区开展医疗卫生、社会保障、社会救济、救灾抚恤等有利于社会稳定的社会公益性事业。

收入分配方面。市场和政府都具有收入分配功能，其中市场侧重于初次分配，政府侧重于再分配。公共财政通过建立包括所得税、转移支付、社会保障、直接补贴在内的均衡收入分配机制，对因资源禀赋、能力差异等客观因素形成的贫困群体予以扶助，使他们能够维持基本的生活水平。由于公共财政通过如下措施来行使其收入分配职能，使得该项职能具有较强的减贫取向：一是实施累进的个人所得税，对高收入者适用较高的税率，同时，进行转移支付，对低收入者实施救助，这样在保障低收入者的基本生活需求的同时实现缩小贫富差距、维护社会稳定的目标；二是提供公共服务并力求实现公共服务均等化目标，一方面满足贫困者在教育、卫生等方面的需求，缩小人们的生活水平差距，另一方面从根本上对新增贫困起到预防和抑制作用；三是完善社会保障制度，制定和实施针对贫困群体的社会保障计划，向其提供初等教育和初级医疗保健及养老服务，从而提高贫困者人力资本的价值和劳动生产率，同时提高贫困者生活水平以达到社会最低生活标准并满足其基本的发展需求。

夜上海论坛 经济稳定与发展方面。公共财政履行经济稳定与发展职能的目标是保障经济、社会、人口、资源、环境等各项要素的整体发展，这一目标具有较强的减贫取向。首先，经济发展目标和减贫是相辅相成的，只有经济稳定发展，才能最终减轻并消除贫困，只有减轻和消除贫困、实现社会公平，才能提高经济发展的速度和质量；经济发展目标要求在物质资源有限的情况下，全体社会成员公平发展，不能以贫困作为经济增长的代价。其次，社会发展目标要求社会的全面进步和协调发展，公共财政以满足社会公共需要为首要任务，强调以人为本的原则，通过使每个社会成员摆脱贫困并进一步推动人的全面发展来实现社会发展目标。第三，资源、环境和生态保护目标重在关注各方发展的可持续性，公共财政在首先保障贫困者生存需要的前提下，重视环境治理、能源节约和生态保护问题，力求满足贫困地区和贫困人口的可持续发展需要，把握住彻底摆脱贫困的关键所在。当前我国公共财政贯彻落实以人为本的科学发展观，积极支持和谐社会建设，大力保障经济、社会与人的全面、协调、可持续发展，这充分体现了公共财政经济稳定与发展职能的减贫取向。

夜上海论坛 (二)公共财政减贫的职能优势

公共财政的公共性、灵活性和直接性等特点共同构成了公共财政在减轻和消除贫困方面的职能优势。

首先，公共财政具有公共性。公共财政活动的基本目标是为了满足“社会公共需要”，有效地提供“公共产品与公共服务”，这决定了公共财政具有公共性。社会公共需要是包括贫困者在内的全体居民共同利益的体现，由公共财政通过公共收支提供公共产品和服务来满足，其中减贫、扶贫工程位于公共服务之列，为防止“搭便车”等非效率问题出现，公共产品及服务只能由公共财政提供。公共性是公共财政的标志性特征，体现着公共财政减贫的职能优势，因为公共性意味着社会所有成员的公共需要都被纳入公共财政的目标，公共收入源自所有法人实体、社会组织和城乡居民，公共支出主要用于公共安全、基础设施、基础产业、社会事业等涵盖全体社会成员的公共领域。在此基础上，公共性还意味着公共财政更加关注贫困者，因为公共收入的取得要遵循量能缴纳的原则，无纳税能力的贫困者不必纳税；公共支出要为贫困者提供生活保障，但仅限于满足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可见，公共财政减贫在充分体现公平的基础上并不损失效率。

夜上海论坛 其次，公共财政具有灵活性。公共财政是由公共支出、公共收入、公共预算、公共财政政策和公共财政体制等部分构成的有机体系，其职能范围广、可选择的手段多，在减贫方面具有灵活性。第一，公共收入具有灵活性，其税收收入、债务收入以及国有资产收益、政府性收费等非税收入，分别通过公共权力、公共产权、公共信用等多种途径筹集，是公共财政履行减贫职能的物质基础。第二，公共支出具有灵活性，其转移性支出是公共财政履行减贫职能的载体，履行财政减贫职能的全部支出都包括在内，转移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取间接的支出方式。第三，公共预算作为公共收支的年度计划，是对所有的公共支出项目与公共收入项目的通盘考虑，具有计划性、透明性、全面性、法律权威性、政治程序性等特点，为灵活的公共财政赋予了一定的约束力，这正是公共财政有效提供减贫公共服务、切实履行减贫职能的有力保障。第四，公共财政政策具有灵活性，它是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系，通过实施税收、财政支出、公债、预算等政策措施来达到发展、稳定、公平、效率等目标，公共财政减贫职能是通过综合性的财政减贫政策具体实施的，它包括长期财政减贫战略和短期财政减贫策略，且政策目标及实施方式、手段可随着减贫任务的变化而进行调整。第五，公共财政体制是对各级政府财权财力划分的法律规范和基本制度，科学地划分中央财政和各级地方政府在减贫方面的财权财力，是公共财政有效履行减贫职能的重要条件。可见，公共财政减贫职能可以通过多种渠道、多种方式得以发挥，并能适应减贫任务的阶段性发展变化，在减贫方面具有较强的优势。

夜上海论坛 最后，公共财政具有直接性。除了公共财政减贫政策以外，政府履行减贫职能可以通过多种手段实现，例如农业政策、价格政策、信贷政策、土地政策、区域发展政策等，但是只有综合性的公共财政减贫政策具有直接性，而其他手段的减贫作用均是间接的，需公共财政的协调配合才能真正发挥减贫作用。公共财政政策具有如下特征：主要作用于分配领域，倾向于结构调整和优化资源配置，直接影响消费总量和投资总量，从而直接影响社会的有效需求，这些特征决定了公共财政的减贫效果是直接的。公共财政减贫政策可以通过救济支出、补贴、投资、税收等直接或间接手段来具体实施，其中直接手段直接面向贫困者个人，能够加强减贫力度并加快减贫进度。相比之下，其他政府减贫手段则不具有这些优势，例如，农业政策是通过扶植农业、发展农村经济、增加农民收入来实现减贫的，农业政策的实施必然要借助补贴、税费减免等财政手段实现；价格政策是通过农产品价格保护，进而保证农民收入水平来实现减贫的，价格政策一般与粮食企业亏损补贴配套使用，而后者属于公共财政调节范畴；信贷政策是通过信贷部门对贫困者发放小额贷款帮助其恢复生产来实现减贫的，一般需要财政出面进行贷款担保，贷款才能顺利发放。

夜上海论坛 可见，公共财政在减贫方面发挥的作用是全面的、直接的、灵活的，公共财政内在的特征决定了其具有并能够充分发挥减贫的职能优势，这对于减贫任务来说是不可或缺的。

三、公共财政减贫的实践经验

世界各国的发展史表明，各国都遭遇过不同程度的贫困困扰，但因在社会制度、文化传统、经济发展阶段等方面的背景不同，各国贫困问题有着不同的特征，所以采取的财政减贫措施也存在着差异。然而，恰恰由于这些差异的存在，我国才更能够从中汲取较为丰富的减贫经验，提高减贫任务的工作效率和成功几率。

夜上海论坛 (一)发展中国家的减贫经验

夜上海论坛 发展中国家面临的温饱、土地、产业结构、科技、资金等相关贫困问题与中国的情况较为接近，其经验更值得中国借鉴，因此我们首先介绍发展中国家的减贫经验。

夜上海论坛 印度的财政减贫历程大体分为两个阶段：第一个阶段是实施“第四个五年计划”期间，以推行“绿色革命”为主要内容，公共财政支持了“农业精耕县计划”、“农业精耕地区计划”和，重点解决粮食问题和农村贫困问题；第二个阶段是实施“第五个五年计划”期间，提出稳定增长、消灭贫困、满足最低需要的口号，公共财政支持了“以工代赈”计划、“农村综合发展”计划、“青年职业培训”计划等多种计划来帮助和促进贫困地区发展。

印度尼西亚的财政减贫成效也较为显著，其减贫政策的宗旨是在发展中使穷人受益。公共财政大力支持国家发展计划，在农业、卫生、教育和社会福利等方面作了大量工作，有效地减轻了该国的贫困问题。同时，公共财政积极配合以农村小额信贷为核心内容的信贷扶贫模式，为自耕农占据优势的印度尼西亚广大农民提供了及时、便利的信贷服务，推动了该国农村经济的发展，降低了贫困发生率。

夜上海论坛 小额信贷扶贫影响力最大的是孟加拉乡村银行，其以强调小额信贷项目的社会功能著称，切实帮助贫困者解决基本生存问题和增强贫困者的持续发展能力。孟加拉乡村银行注重利用市场经济手段，引导贫困者参与并对其进行有效激励，为大规模的贫困者提供了信贷服务，承担着该国重要的扶贫任务，其小额信贷项目资金主要来源于财政补贴和国际援助。

夜上海论坛 20世纪中叶，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥伦比亚、智利、哥斯达黎加、委内瑞拉等国家实施了相同的财政减贫政策，即“发展极措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具体包括：国家直接投资于贫困落后地区，建立起政治、经济、文化中心，带动周围地区的发展；设立“地区性开发特别协调部”作为专门管理机构，从事制定区域开发计划、安排项目和投资、开发集中连片的落后地区等工作，分期分批地解决落后地区开发问题；将全国税收的30%作为“全国一体化”基金，专项用于“发展极”计划对落后地区的大规模开发，并组建开发银行对该项特别基金进行管理；政府规定向落后地区投资的私人，一律减免所得税的50%，并鼓励将减免的部分继续用于这些地区的投资或公益事业；实行农产品最低保护价格，当市场价格高于这个价格时，农民可以自由向市场出售，而当市场价格低于这个价格时，农民可以将产品卖给国家，或作为抵押来取得低息贷款，从而保护了农民的基本利益。“发展极计划”发挥了积极的作用，使巴西贫困现象明显减轻，但财政也为负担该计划所需的巨额资金而压力巨大。

(二)发达国家的减贫经验

“社会保障方案”和地区发展政策是西方发达国家解决本国贫困问题的主要措施，此外还包括价格政策、就业培训、发展基础设施及社会事业等措施，这些措施均需借助公共财政的力量实施。

社会保障方案是一种从增加收入、提高生活水平的角度缓解贫困状况的措施，实质是对国民收入的再分配，其理论基础源自西方学者提出的“福利国家”思想。社会保障方案一般包括实行养老、疾病、失业等社会保险和社会救济，以及为贫困者直接提供基本的营养、卫生、教育保障和其他生活补助，以满足老人、妇女、儿童、残疾人、失业者等主要贫困者的基本需求，改善他们的贫困状况。该方案须借助财政手段来实行，主要通过累进所得税和转移支付缩小人们实际收入差距，缓解低收入者的贫困状况。由于发达国家经济实力雄厚，贫困人口的比例相对较小，适合实行普遍的福利制度，因此社会保障方案已经成为美、英、德等发达国家的主要减贫措施。在美国，公共福利支出是州和地方政府的第二大财政支出，仅次于教育支出；在英国，社会保障及福利支出是地方政府的第三大财政支出，且呈不断增长的趋势；在丹麦，中央和地方财政都是典型的福利财政，地方财政支出中社会保障和福利支出列第一位，占总支出的1／2以上，且呈逐渐增长的趋势。

地区发展政策是以空间分布为基础的一项减贫战略，其主要措施包括加大对贫困地区的投资力度来发展贫困地区的基础设施，增强贫困地区的发展潜力；对贫困地区进行政策倾斜来鼓励和刺激其经济发展。西方发达国家拥有雄厚的经济实力，有利于地区发展政策的实施，其经验对于我国制定合理、科学的区域政策，改善中西部地区的贫穷落后状况也具有一定的启示意义。例如，美国曾进行大规模的西部开发行动，制定并实施了一系列地区发展政策，包括减税、免税、退税等优惠税收政策以及信贷政策和相关补贴政策，改善了西部地区的贫困状况，并在减少和消除贫困的基础上实现了地区间的平衡，进一步促进了美国整体经济发展。再如，德国曾进行大规模的东部开发行动，实施了两项重要的地区发展政策，其一是发达的西部地区对贫困的东部地区进行大量财政援助，主要用于加强基础设施建设、改善投资环境和减少失业等方面；其二是加大东部贫困地区的科技服务投入和为其中小企业的技术创新提供优惠贷款，促进人力物力资源的合理流动。地区发展政策有力地刺激了德国东部地区的经济发展，迅速增加了东部地区居民的收入水平，缓解了贫富差距。

夜上海论坛 (三)我国财政减贫案例分析

贵州省纳雍县和广东省阳山县都曾是国家级贫困县，均坐落于自然和经济社会条件较差的山区，贫困程度较高，通过一系列较大力度的扶贫工作，对二者的减贫成效较为显著。由于两县减贫模式较为典型和相似，选取它们进行案例分析，能够基本反映出公共财政为促进减贫所做的基本工作。

贵州省纳雍县2000年以前一直是主要依靠财政补贴的国家级贫困县。近年来，该县瞄准贫困乡村和贫困人口，通过政府扶贫、开发扶贫、技术扶贫、整村推进、借智借财、定点帮扶和对口帮扶等模式实现减贫，扶贫开发工作成绩显著。财政是纳雍县实现减贫的核心力量，该县创新财政扶贫资金使用机制，通过建立农业发展风险基金、为农民提供贷款贴息和担保等方式，增加农业融资渠道，使农民获得足够的生产资金，并对贫困程度不同的农户采取不同的扶贫方式，很大程度上提高了财政资金的使用效益。据调查，纳雍县财政扶贫资金的80%主要用于种养殖业，其余的20%与部门捆绑资金主要用于基础设施和社会公益事业建设。在重视财政投入的同时，该县还注意加强对财政扶贫资金的项目管理，精心组织项目实施，其中包括：财政扶贫资金项目申报管理，规定申报项目必须是扶贫开发重点村，并从规划的项目库中征求村民意见选择申报；财政扶贫资金项目实施管理，项目审批后各实施单位拟定实施方案，并与县扶贫办签订资金管理协议，然后下拨30%的启动资金开始启动；实行财政扶贫资金项目公示制，将资金数量、项目名称、实施地点、建设单位、开工时间、竣工时间等情况进行公示，涉及贫困农户种养殖业和住房改造等项目的，将贫困户名单进行公示，接受社会监督；加强扶贫开发统计监测工作，各乡镇扶贫工作站采取了月报、季报、年报制度，全面、准确、动态、系统地反映贫困地区经济社会发展情况和扶贫开况，形成了比较科学的监测和考核指标体系；实行县级财政报账制，项目实施结束后，经验收组验收，到县扶贫办审核，再到县会计核算中心报账；实行项目后续管理制度，保证项目管理的延续性。此外，该县财政还支持产业开发扶贫、整村推进扶贫、借脑借智工程、社会事业发展、农村劳动力的转移培训等扶贫措施的落实。

夜上海论坛 广东省阳山县曾被列为全国重点扶贫县和广东省特困县，按照“统筹规划、突出重点、完善机制、整合资源、综合推进”的思路，坚持“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针，通过实施一系列有效的减贫措施，已于1998年实现整体脱贫。阳山县财政减贫的主要特点在于支持“十项民心工程”，着力改善贫困村和贫困农户的生产生活条件和发展环境，增加贫困群体收入。具体包括：对生活在石灰岩边远山区的群众进行移民安置，并保障迁移群众异地发展经济致富，支持安居工程；投资建立县劳动就业培训中心基地，促进农村富余劳动力输出，支持扩大与促进就业工程；通过深化农村税费改革、扶持发展农村种养业及农村专业协会、加快农网改造和生态公益林建设等支持农民减负增收工程；落实“两免一补”政策，开展职业教育，免费培训农村劳动人才，引进对口帮扶和社会帮扶资金，支持教育扶贫工程；发放低保金、救助金、供养费，使医疗救济特困户、低保救济对象、“五保”供养对象和残疾人的基本生活得到保障，支持济困助残工程；推进农村合作医疗制度，扩大城镇职工基本医疗保障覆盖面，加强公共卫生基础设施建设，确保食品药品安全，加强安全生产管理，支持全民安康工程；加大对工业污染源的治理力度，投资兴建垃圾压缩泵站和污水处理厂，支持治污保洁工程；投资修建蓄水池和供水设施，支持农村饮水工程；投资建设县城防洪排涝体系工程、大小型水库加固工程，支持城乡防灾减灾工程；支持外来员工合法权益保护工程。通过财政支持“十项民心工程”，阳山县农村基础设施建设得到加强，农村生产生活条件和发展环境得到改善，农业生产布局得到调整，农业资源得到优化，农村劳动力素质得到提高，农民收入得到大幅增加，这为全县整体脱贫提供了必要条件。

夜上海论坛 四、我国公共财政减贫的政策思路

夜上海论坛 国内外长期的反贫困经验证明减贫是一个系统工程，由于贫困成因复杂、贫困程度不一，单从一两个方面实施减贫措施难以实现长期减贫目标，因而需要从多个角度、多个层次进行通盘考虑。通过前文对公共财政减贫职能的阐释及对公共财政减贫的理论和实践的探讨，以公共财政为核心、立足于贫困群体和宏观调控实际需要的减贫政策思路逐渐清晰。

(一)根据致贫原因选择减贫方式，做到区别对待。贫困是由多种因素长期综合作用的结果，由于我国不同地区的自然条件、社会经济环境差异较大，各地致贫原因多有不同，综合起来主要包括：生存环境恶劣，生活方式落后；基础设施落后，产业基础薄弱；贫困人口数量多、增长速度快且综合素质普遍较低；资金、技术、人才短缺；因病、因残及因子女教育致贫等。由于致贫原因不同，我国贫困人口所面临的贫困性质不同，对减贫措施和力度的需求也不同，公共财政应该根据致贫原因，安排不同的支出，对减贫相关工作给予分类支持。具体来说，对于生存条件恶劣、资源贫瘠的贫困地区宜安排相应支出支持转移搬迁、异地安置；对于资源禀赋较好的贫困地区宜安排相应支出支持开发式减贫；对于缺乏劳动和生活能力的贫困者宜安排相应支出支持救济式减贫；对于因灾致贫或返贫的贫困者宜安排相应支出支持扶植式减贫等等。在确定减贫方式后还应根据贫困者的贫困程度来确定具体的措施和力度，以此来提高财政减贫的针对性和有效性。

(二)根据贫困对象确定瞄准方式，做到点面结合。我国的贫困对象分为不同的层次，包括贫困县、贫困村、贫困家庭和贫困人口。长期以来，中国的减贫政策采取的是区域瞄准方式，即绝大部分扶贫项目和扶贫投资主要瞄准贫困地区(以贫困县为主)，通过各类区域发展项目改善地区的生产和生活条件，从而使贫困人口受益，实现减贫的目的。我国中西部有21个省区市的592个县(旗、市)被确定为国家扶贫开发工作重点县，减贫成效显著。然而，区域瞄准方式只适合于贫困人口规模较大且高度集中的情况，在此前提下具有准确、有效、节约成本等优点。但是，随着减贫效果的逐渐显现，贫困人口的分布开始分散，有些贫困地区除生活在边远山区的居民外已经实现了整体脱贫，前提条件发生改变，区域瞄准方式的优点也就无从体现。对此，我国应该下移瞄准对象、缩小瞄准范围，以提高瞄准的准确性，同时防止财政扶贫资金的浪费。目前，我国将瞄准方向逐渐转向乡村，已有14.8万个贫困村被纳入整村推进扶贫规划。在此基础上，应进一步调整瞄准范围，一是将瞄准对象全面从县确定到村；二是将非贫困县的贫困村纳入整村推进扶贫规划；三是针对贫困家庭和贫困人口进行重点扶助，直接向特困者提供基本公共服务以满足其基本生存和生活需要。

(三)根据贫困对象的发展能力，做到以“输血”促“造血”。“输血式”扶贫也称“救济式”扶贫，是我国传统的减贫模式，通过政府发放资金和实物，来解决贫困人口的基本温饱问题，也即生活救济。这种减贫模式较适于特困群体，可以在短期内使其基本生存和生活需要得到满足，迅速缓解贫困。但这种减贫模式的缺点也较突出，一是只能起到短期缓解贫困的作用，而不能彻底地摆脱贫困，二是贫困人口对救济的被动接受容易产生依赖心理，妨碍其自身发展能力的激发和调动，也会增大财政的压力。因此，应尽早告别单一的“输血式”扶贫，在通过“输血”使贫困群体摆脱“特困”束缚后，根据其自身发展能力，从机制和组织体系等方面积极培养其“造血”功能，从根本上解放贫困对象的生产力，实现长期脱贫和遏制返贫。具体来说，财政应一方面通过单纯发放资金和实物对特困人群实行救济，一方面根据非特困的贫困群体的具体情况，通过投资相应的扶贫项目、引导社会资金投入、加强市场竞争来带动地区经济发展。在引导社会资金投入方面应力求形式多样化，因为随着减贫难度和成本的不断提高，政府难以独立完成减贫任务，需要社会力量的积极参与，具体可发展对口帮扶、联系帮扶、定点帮扶、股份合作、“公司十农户”、“大户+农户”、“公司+基地+农户”等形式的社会扶贫，并吸引中介组织积极参与扶贫工作。同时，还应引导贫困对象根据实际情况探索创新与自身能力及特点相适应的减贫模式，在“输血”与“造血”相结合的基础上实现脱贫。

夜上海论坛 (四)根据贫困群体的实际需求，推广“参与式”扶贫模式。尽管建立在广泛调查的基础上，但是政府部门在财力、物力、人力等方面的减贫措施与贫困群体的实际需求之间存在着偏差仍然是难以避免的，从而影响到减贫效果。对于这一问题的较好解决方式是推广“参与式”扶贫模式，因为该模式最重要的特征就是让贫困者直接参与到减贫项目的设计、实施、监测与评估整个过程，使财政减贫与贫困群体的经济社会环境、现有的生产和生活经验、接受援助的能力联系起来，有助于援助方采取更有针对性的措施，从而提升减贫的整体价值和财政资源的利用效率。推广“参与式”扶贫模式需要立足于贫困群体的基本需求，给予贫困群体一定的发言权、分析权和决策权，同时，财政等援助方应该提供必要的资金、实物以及适当的组织、培训和技术服务，最终既可有效缓解贫困，又可强化贫困群体的资金管理能力、适应市场能力、协调组织能力，还可以激发贫困群体的主体意识及脱贫致富的积极性，实现“多赢”的目的。

第8篇

关键词：政府采购；政策；功能

夜上海论坛 一、政府采购政策功能的表现

（一）调节经济总量

1.调节国民经济运行。作为国民经济运行重要调节方式的财政分配过程中，政府采购是其“延伸”部分，有着颇为重要的调节国民经济运行作用。其实现主要借助于掌握政府采购的频率、品种、数量之类办法。中国大陆政府年均采购数量均达到了千亿元到兆元人民币的规模，政府方面可以以市场情况作为依据，借助于对采购数量的调整来调整市场需求乃至于经济总量；同时也可以借助于调整采购产品结构与品种来调整国内产品生产和需求；借助于“弹性”采购计划来促进产业结构合理化、调节经济总量平衡。

夜上海论坛 2.保护民族产业。政府可以借助于采购国货等方式来对民族经济的发展加以支持和保护。通过政府采购国内优质产品的做法，来带动经济发展、完善社会保障、扩大劳动就业、支持民族产业发展。

夜上海论坛 3.稳定物价。政府以竞争方式在采购中压低供给价格这一过程，实际上能够给给同类商品定出“默认参考价”。同时这样的合理的价格下采购有能够有效地减轻通货膨胀压力，进而平抑和稳定物价。同时，政府采购又能够借助于吞吐存货来在弥补市场不足过程中实现价格调控，维护相关各方利益。

（二）调整经济结构

夜上海论坛 1.促进中小企业发展。为促进中小企业发展，政府采购中经常会体现出对其的保护与扶持，如制定有利于中小企业中标或大企业中和中小企业合作密切者的政策，给中小企业预留采购合同之类，使得中小企业可以获得更多的发展壮大机会，并使一些有能力的中小企业有机会成长为大型企业。

2.促进产业结构调整。在此方面主要方式包括：（1）借助于高科技项目采购来升级产业结构。包括加强高新技术产品采购以“倒逼”企业创新技术和升级产品、招标时确定技术级别和要求以帮助传统产业技术结构的升级等。（2）对采购内容加以有针对性的确定以保证政府支持的产业获得应有的发展。（3）打破所有制界限，支持非公有制经济发展，从而有效地对所有制结构加以优化。

（三）协调社会发展

1.保护公共环境。在此方面主要体现在选择采购对象这一环节，政府应该拒绝采购各种危害环境的产品，同时对一些必须限期改正的污染严重产业，也应在整改前拒绝采购其产品。并对符合环保要求的企业做出一系列“政策倾斜”，从而鼓励和支持其发展。

2.扶持和促进不发达地区和少数民族地区的经济发展。政府采购过程中，可以借助于每年给予中标比例、评标价格上优惠等方式基于经济不发达地区宽松条件，从而借助于政府采购量的有意识地增加来帮助落后地区扩大生产，并持有次对经济的整体攀升起到带动作用。

夜上海论坛 3.支持就业。在此方面一般采取的方法未提供更多订单给高失业地区，或者出台鼓励供应商吸收失业者的相应政策，而对于吸收失业者达到一定比例的企业也可以提供优先中标机会或宽松中标条件。同时也可以借助于产业、产品结构的调节来对就业结构加以调整。

夜上海论坛 4.推动社会诚信建设。在此方面主要包括适当限制乃至于取消不良或违法记录、诚信状况差的供应商资格，对具备良好诚信状况者则反之；形成“采购供应商诚信记录”和与之对应的激励约束机制等。

夜上海论坛 （四）遏制腐败，提升政府形象。公正评标、公平竞争、公开采购项目“三公原则”下的政府采购同样是廉政建设的具体体现，其可以通过诸多方式，有效地取缔和排除、暗箱操作等腐败现象。

二、实现政府采购政策功能的保障

（一）完善监督机制

1.内部监督机制。此方面主要体现为参与主体间的相互关系：采购主管部门监督政府采购职能部门在反馈信息、财政预算计划采购政策和原则等执行情况；采购职能部门监督供应商的履约情况和借助于实物管理监督采购主体的货物使用之类。

2.法律监督机制。中国大陆尽管出台了《中华人民共和国政府采购法》，但其仍需逐步完善――如具体实施发挥政策功能的政府采购时，对中小企业、照顾中小企业的程度、处理资金节约效率、“国货”概念等的界定等方面均需进一步明确和细化，加强法律解释。

夜上海论坛 3.社会监督机制。此方面主要包括政府采购相关法律法规、采购需求信息、评价标准和方法、采购过程、采购结果、采购记录、纠纷处理结果、采购信息等方面的“公开化”和“透明化”。以此来有效地将政府采供置于监督之下，提高其效率，实现政策功能。

夜上海论坛 （二）不断扩大政府采购范围，利用规模优势调控经济

夜上海论坛 政府采购范围随着公共政策需要和政府职能转变而不断扩大的过程中，很多公共基础设施项目都会成为其对象，而政府采购也同样会从一种“财政支出管理手段”逐步变为“经济政策工具”。随着其规模的扩大，其干预、调控经济的能力也越来越强。

（三）制定严密的采购程序

夜上海论坛 在此方面，主要包括五个方面：一是部门预算管理，各部门预算中必须编入所有采购项目，否则财政不予拨款，即使采购也只能认定为私人行为。二是公开招标为最主要采购方式，只有在供应商数量有限、产品技术复杂、项目要求特殊、项目金额低于限额等情况下方可采用其他经采购管理机构批准后的采购方式。三是信息充分公开透明，必须在指定信息媒体上公告招标信息、中标情况。四是以分散采购为主、集中采购为辅，一般两者比例应为9：1的关系。五是重视合同管理，将招标合同格式和范本统一化，经财政部门审核后方可对政府采购合同草案加以签订。六是严格资金支付审核，可实行财政直接支付采购资金方式并审核收送货单等凭据。七是建立管理监督体系，除法律和日常管理外，还应形成有针对性的司法救济机制。八是实行采购人员资格管理，独立开展采购活动，行政官员无权干预，采购人员要对自身决定承担法律责任。

（四）建立完善的评价体系

评价政府采购效果这一方面，主要方法是建立健全采购效率评价指标体系，并以之来对采购政策功能实现情况和采购效果加以评价。其主要包括评价指标体系、相对标准、前提条件与要求之类内容。

三、正确处理政府采购政策与政府采购效率的关系

首先，不管是效率还是公平，其都以促进提高整个社会效率作为最终目标。若是仅仅为了追求效率而有损社会公平的话，往往会造成产业结构不合理、地区间经济发展不平衡等不良现象，反之则又与政府采购的初衷南辕北辙。

其次，应对各种以“为了社会公平”为名的暗箱操作加以杜绝。作为政府，应对“三公”原则在采购过程中加以始终坚持，尤其要将采购的原因、条件、结果之类以公告等形式将优惠措施公布于众，以杜绝。

夜上海论坛 第三，要坚持“效率优先，兼顾公平”这一原则，由于提高效率是政府采购最主要、最基本的目的，故而必须要讲究采购的适度性，否则必然会造成误解政府采购制度的情况。为此，在“效率”与“公平”这一主要矛盾中以各种方式寻求平衡便成为了主要活动。

四、结束语

夜上海论坛 除此之外，提高政府采购效率往往可以有效促进实现采购政策功能。之所以政府采购可以提升财政支出效率，原因在于既可以保证“物美价廉”又能够有效节约财政资金。同时，政府采购又是一种有效的宏观调控办法，而其目的则是对市场经济的失灵加以弥补。一个重要的市场失灵表现就是难以提升资源配置效率，若是政府采购效率也很低下的话，借助于政府采购所开展的宏观调控便形同虚设。故而，提高政府采购效率这一活动，必然会有效实现宏观调控职能。（作者单位：华侨大学）

参考文献：

第9篇

夜上海论坛 关键词：贫困；农村扶贫；城镇扶贫；中央与地方

夜上海论坛 中图分类号：F81 文献标识码：A文章编号：1671-1297（2008）07-08-01

夜上海论坛 一、我国用于扶贫的公共财政项目和资金支持

夜上海论坛 （一）我国用于公共服务均等化的转移支付资金情况

夜上海论坛 我国公共财政支出结构中，支持政府扶贫的专项资金主要包括中央财政扶贫专项资金、地方配套扶贫资金和针对贫困个人的社会保障（包括社会福利和社会救济）支出，均属财政转移支付。

（二）农村扶贫计划

农村扶贫政策主要靠中央政府出资和规划，表现为以下四个特点：

一是将地区经济增长和贫困人口脱贫结合，通过地区经济增长为贫困人口提供各种市场机会和就业机会；二是从救济式扶贫到开发式扶贫转变，针对有劳动能力和生产资料的贫困人口，通过支持贫困地区和贫困人口的农业和非农业生产等多种创收活动来提高收入消费水平，同时通过农村基础设施的建设来改善贫困地区生产生活条件；三是区域瞄准，确定592个贫困县，中央绝大部分扶贫项目和投资主要针对贫困地区，而不是直接针对贫困家庭和贫困人口；四是政府主导与社会参与结合，1998～2001年中央和地方政府财政投入占扶贫总资金约为83％，并制定扶贫政策；政府鼓励民间慈善机构的援助，与政府扶贫相比，民间扶贫规模小，其活动比较专一，集中在有优势的专业领域，更具创造性和效率。

夜上海论坛 2001年我国制定的《农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》缩小瞄准区域，确定14.8万个贫困村，将整村推进、产业化扶贫和劳务输出转移作为新的扶贫干预途径。

（三）城镇扶贫计划

城市扶贫主要针对失业下岗职工及处于社会底层缺乏工作能力的人群，须由地方政府负责建立有效的社会保障制度。城镇最低生活保障制度是城市扶贫的最主要手段之一，低保资金来源于地方财政部门，纳入财政预算并列为社会救济专项资金支出，由地方民政部门进行工作管理。不同城市低保的覆盖范围和补贴标准差异较大。到目前为止，城市低保制度已经基本覆盖了所有城市和县政府所在地镇。据民政部统计，截至2004年3月，全国936万城市居民家庭中的2249万人正在享受低保补贴。

截至2003年底，全年我国各级财政支出最低生活保障的资金达156亿元。

二、对我国公共财政支持扶贫的政策建议

（一） 加大公共财政扶贫资金的投入

夜上海论坛 一方面，从国际比较角度看，1997年美国的贫困发生率约为13.8%(处于贫困线以下的人口占总人口比重)，援助贫困人口的财政支出占联邦总支出的比重为12.94%，资金供给比重与贫困人口需求比重相当，而1999年，我国中央三项扶贫资金仅占中央财政总支出的1.98%，当年贫困发生率约为9％，资金供给远远不及贫困需求。另外，前文提到我国的贫困线标准低于国际标准，如果按国际标准划定贫困人口比例，那么我国的贫困发生率肯定高于9％。

另一方面，我国扶贫政策着重倾向于解决农村贫困区域的发展问题，而针对农村贫困人口的无偿投入存在较大缺口。据我国扶贫专家估算，要稳定地解决一个农村贫困人口的温饱问题，年人均资金投入一般应达到1500～2000元（世界银行标准为年人均5000元）。笔者按人均1500元计算，2004年初农村贫困人口为2900万则应投入435亿元，而当年中央财政扶贫投入为122亿元，加上地方配套资金（假设地方均实现30％的配套额，实际仅为15％～17％）和扶贫贷款约为200亿元，2004年扶贫资金缺口至少约为75亿元。

夜上海论坛 同时，地方配套资金不及要求比例，且扶贫专项资金漏出问题严重。我国地方政府对中央专项扶贫资金的配套额均未达到30％的要求，同时省级财政又要求贫困县及所在市提供配套金，市县两级财力不足以支持配套资金是普遍存在的，因此笔者建议降低30％的配套标准，通过中央加大转移支付力度确定其扶贫的主导地位。

夜上海论坛 （二）需要基本的社会保障项目对城乡扶贫进行补充

夜上海论坛 在农村地区，中国农村家庭在面临各种风险时非常脆弱，有证据表明疾病和残疾已成为重要的致贫因素，巨额医疗费用或劳动能力的丧失使许多家庭陷入贫困。因此农村地区急需建立基本的社会保障体系，特别是最低生活保障补助和基本医疗保险制度。目前全国有2000多个县级行政机构建立了农村最低生活保障制度，保障对象达985万人，约占农村贫困人口总数的42%。笔者认为，最低生活保障制度是解决贫困生存生活基本问题的首选保障方法，只有保障了其生存权，其他扶贫措施才能收到相应的效果。在农村地区，政府需加大社会保障支出，立即在全国范围内建立农村最低生活保障制度，特别是“八七计划”划定的贫困县，关注已脱贫和尚未脱贫人群。

城市扶贫应更加关注阶层贫困人群，主要通过社会保障的完善将不同的贫困群体纳入保障体系，特别是老年人的养老保险、失地农民的社会保障和农民工的社保问题等。

参考文献

夜上海论坛 [1]David N .Hyman.公共财政：现论在政策中的应用（第六版）[M],中国财政经济出版社,2001.

[2]蔡荣鑫.国外贫困理论发展述评[J] ，经济学家，2000，(2).

第10篇

夜上海论坛 关键词：财政投资；评审工作；研究

夜上海论坛 为了推动财政投资评审工作的落实，完善其内部机制，规范政府投资项目管理，建立科学、民主的政府投资项目决策和组织实施程序。结合当地发展的实际需要，制定出一系列有关财政投资评审的办法。

夜上海论坛 一、财政投资评审工作的发展现状

（一）评审范围向外不断延伸

起初，由于经济发展水平比较滞后，财政投资的规模比较小，财政投资评审仅仅包括单纯的财政预算安排的基础建设项目。后来，伴随着经济水平的提高，财政投资项目不断发展壮大，评审的范围包括：政府投资的建设项目、财政支出的维修改造项目以及其他财政性资金安排的项目。财政投资评审是财政职能的重要组成部分，是财政部门运用专业技术手段对财政投资项目进行政策性、技术性的评价与审核。而且财政投资评审的评审结论是财政部门确定建设项目预算支出、进行国库支付和办理竣工结算的依据。现阶段，在财政投资的管理过程中，财政投资评审在给政府投资提供决策信息、加强投资项目的预算管理上扮演者重要的角色。

夜上海论坛 （二）评审理念不断加强和深化

夜上海论坛 为了确保财政投资评审工作的顺利实施，评审项目始终坚持不增不减、落实到位的思想理念，严格贯彻公正、公平、公开的工作原则，使得评审工作的效率和质量得到大幅度的提高。除此之外，也积极响应国家政策的号召，积极借助现代传媒工具的功能，来向广大建设单位及施工企业宣传财政投资评审工作的必要性和重要性，从而获取建设单位及施工企业甚至当地政府的支持。

夜上海论坛 （三）评审队伍发展壮大

伴随着财政投资评审机构的建立，评审机构工作人员在数量上不断增长，在质量上也是不断提高的。这样一来，为评审工作的进行提供了强有力的保障。为切实履行财政职能，强化财政支出预算管理，规范投资评审行为，提高财政资金使用效益，依据《中华人民共和国预算法》和财政部《财政投资评审管理暂行规定》（财建[2001]59l号）和《建设工程价款结算暂行办法》（新财建[2004]308号）等法律法规的规定，结合我县实际，制定《自治县财政投资评审管理暂行办法》（和政办发[2010]47）。

表1是我县2010-2016年评审中心评审预结算工程汇总表：

二、财政投资评审工作存在的问题

随着我国经济的快速发展，我们对财政投资工作提出来更高的要求。现阶段，我国财政投资评审机制仍然是不完善的，很大程度上，制约着评审工作的顺利进行。财政投资评审工作存在的问题大致体现在以下几个方面：

（一）财政投资评审工作的法律体系不健全

伴随着我国财政投资评审工作的发展，更加要求我国现行的财政投资评审法律体系的健全和完善。财政投资评审实际上是一项各级政府成立的相关评审机构代表政府监督管理投资项目的重要工作。近年来，除了财政部门颁布的《财政投资评审管理暂行规定》、《财政部投资评审操作规程》之外，仍然有一部分各级政府还没有出台相应的财政投资评审章程，甚至扩展到国家范围内，也没有制定和颁布针对财政投资评审问题的相关条文律例。这样一来，财政投资评审工作缺少强有力的法律作为支撑，继而给其工作带来一定的不利影响。

（二）财政投资评审队伍的质量存在相对差异

夜上海论坛 由于全国各地的经济发展水平参差不齐，导致财政投资评审机构的工作人员能力也存在差异。例如，北京作为中国的首都，不管是文化还是技术力量、人才队伍的实力都普遍领先于其他各省。这样一来，为其财政投资评审工作提供坚实的力量。相对来说，新疆和布克赛尔县经济发展水平远远滞后于大多数城市，后备力量也远远不足，其大多数是依靠政府的政策扶持。经过多年的努力，虽然加强对当地评审机构队伍的培养，尽可能投入大量的资金和技术，但是其评审队伍的质量还是有一定的差异。

夜上海论坛 （三）投资评审工作的运作模式不统一

各地财政投资评审工作的运作模式的不统一，归根结底在于各级政府对财政投资评审作用存在认识上的差异。目前，我国各地不统一的评审运作模式大致可以总结为以下几种：其一是各级财政部门委托专业的财政评审机构对政府投资的业务进行审核；再者，是由政府授权财政投资评审机构对基础建设工程的预算进行审核，进而财政委托中介机构对财政投资项目进行评审。现行的财政投资评审工作主要依托于当地经济发展的水平，以新疆和布克赛尔县为例，其主要财政委派中介机构开展评审工作，评审工作运作模式的不统一，也严重影响了其规范化建设。

三、促进财政投资评审的建议和对策

夜上海论坛 （一）加快财政投资评审法制化建设的进程，构建起一个完善的评审法律体系

夜上海论坛 近年来，有不少学者转向来研究财政投资评审工作，为此提出在其发展过程中，要完善评审工作的法律体系。现阶段，这方面的法律条例仅仅只有《预算法》、《财政投资评审暂行条例》等。如果单单只是修改其内容是远远不够的，财政评审是独立于行政管理的职能机构，在这一点，就应该尽快制定完善满足财政投资评审机构职能的相关法律法规，给财政的评审工作提供强有力的保障。

夜上海论坛 （二）构建和完善规范的项目管理体系

夜上海论坛 就目前新疆和布克赛尔自治县的改革进程看，它已经通过和颁布了《新疆和布克赛尔县财政投资评审管理暂行办法》，其中具体规定了相关的项目范围、项目审核、项目监督、项目预算以及绩效评估等等。对此，县级政府应该统一制定规范的项目管理体系，严格按照评审的一致原则来进行项目管理。事先，还应该制定一套完整的评审预算机制，为进行项目管理提供完备的信息。

（三）注重培养评审人员，加强财政投资评审机构的队伍建设

首先，要针对当地的经济发展实际情况，对现有评审机构的工作人员制定一套完整的培训计划，并且对机构人员进行定期的技术培训。使其不管是在专业知识，还是实际操作方面的能力得到大幅度提升。各级政府成立的评审机构也要事先将评审工作的各项任务落实分配到每一位员工身上，事后，根据工作的情况进行绩效考核，一方面。提高员工工作的积极性；另一方面，提高政府投资评审工作的效率。

夜上海论坛 四、结束语

本文以新疆和布克赛尔自治县为例，对政府投资评审工作进行研究。首先，笔者经过大量的探索和考察，对现阶段我国政府投资评审工作的现状展开分析，然后提出各地政府在开展评审工作的过程中存在的问题，最后针对以上问题结合当地实际提出了一些可行性的建议和对策。虽然本文在研究过程中缺少一些数据和案例，期间也包括完整的理论体系，但是总的来说，本文脉络比较清晰，希望能促进评审工作实行提供参考。

参考文献：

[1]孙珊. 加强财政投资评审管理的对策研究[D].山东大学，2012.

第11篇

摘要：地方政府是一国政府体系中极为重要的组成部分，地方政府职能作用的合理化和地方财政的有效运行是衡量一国整体财政运行质量的重要指标。随着中国经济体制改革和现代化建设的推进，地方财政尤其是县乡财政的困境问题日益凸现，成为中国市场经济条件下建立健全公共财政框架的一个桎梏。通过从中国地方财政困境的现状入手，着重分析了这种困境形成的多方面原因，并进而提出化解困境的几点对策建议。

关键词：地方财政；公共品；地方公债

按照政府权力的层次划分来看，我国政府可以分为中央、省、市、县、乡五个级次，与之相对应，财政级次也可以分为中央、省、市、县、乡五级，除了中央财政之外的其他四个级次的财政都可以称为地方财政。其中，由于当前乡级财政的具体职责多由县级财政决定，尤其是占乡级财政支出主要部分的教师工资由县级财政统一发放后，乡级财政作为一级财政的意义已经弱化；而市级财政尽管是具有完全意义上的一级财政，但是由于其位于省级财政和县级财政之间，在财政职能的行使等方面并不具有典型性。可见，省县两级财政更能集中反映我国地方财政的运行状况，因此，本文的探讨更侧重于对省级财政和县级财政的分析。

一、我国地方财政困境的现状

1.我国地方财政困境概况

我国自1994年进行分税制财政体制改革以来，本着提升中央财政收入在总财政收入中的比重，增强中央财政的宏观调控能力的出发点，对中央和地方财政收支都进行了调整和界定，在为中央、地方政府间划清了财权界限的同时也带来了地方税收体制缺乏规模和质量，地方财政收入稳定性较差和保障程度低下等一系列问题，使得1994年成为地方财政收入的一个分水岭，从改革开放之初的1978年到分税制改革之前的1993年，地方财政收入占总财政收入比重的简均数为70.2%；1994年后，上述比重大幅下降，近年来基本保持在48%左右。国研中心的报告显示，1994年分税制改革以后，中央财权大幅度提高、地方财权大幅度下降，但是中央与地方的事权划分变化幅度较小：1994～2002年期间中央财权平均为52%、地方财权平均为48%，中央事权平均为30%、地方事权平均为70%；这种情况也造成了中央与地方的财政自给能力系数之比的变化：1979～1993年中央政府与地方政府的财政自给能力系数比是0.77∶1.06，1994～2002年这一比例就变成了1.51∶0.61.

夜上海论坛 问题的另一个方面则是改革以来地方政府越来越多地承担起促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴国有企业亏损等各方面的责任，加之庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支出，地方财政支付负担沉重，其中一个重要的标志就是地方财政自给率自1994年以来不断下降。地方财政自给率是衡量地方财政运行状况的重要标志，1993年以前，我国地方财政自给率已经显示出逐步回升的态势，到1993年已经达到1.02%，地方财政不仅可以保证自己支出的需要，而且略有剩余。1994年地方财政自给率开始严重下滑，一下跌至0.57%，尽管之后又略有回升，但是回升一直乏力，到2002年也仅为0.559%（贾康）。按照我国某省市1999年地方财政累计赤字（挂账赤字）占地方国内生产总值的比重约0.81%推算，2001年全国地方政府财政赤字规模大约777亿元，可见，地方财政收支存在巨大缺口，财政赤字压力日益上升，地方财政运转面临着巨大的困境。

2.我国地方财政困境的典型特征

尽管地方财政运行普遍面临着困境，然而我国地方财政困境还是表现出了从上至下逐渐加重的典型特征，即由于分税制财政体制改革以及其他一些原因，造成我国政府财政收入向上级政府集中的格局，省级财政困境相对较轻，越到下级财政，困境表现得越明显。造成这种情况的主要原因在于：一方面省级财政在收入上既可以争取到中央政府的补助收入，用于“吃饭”财政，争取到国债转贷资金用于建设财政，又可以向下级政府集中大量的财政收入；另一方面，省级财政在支出上既可以尽量下放事权，将许多支出责任压给下级财政，又可以将许多本应由自己支出的项目减少支付或者进行挂账处理。在这两方面因素的共同作用下，省级财政的困境看起来并不明显。但是应该清醒地认识到，这并不是省级财政运行的真实状况，只是省级财政将自身收支矛盾转嫁的结果，是地方财政困境的下移（当然也部分地上移给了中央财政）。可以说，由于处在特殊的行政级次，省级财政的困境得以掩盖，使得我国地方财政的困境越发集中到了县级财政的运行上。

由于基本上处于财政收入的最初端和财政支出的最末端，我国的县级财政可以算得上是集中体现了地方财政的困境，几乎所有的收支矛盾、体制矛盾和经济运行中的深层次的问题都集中反映在这一级财政上，欠发工资问题、基础设施落后问题、县级政府正常运转难以为继等一系列的问题使得县级财政运行困难成为了公开的秘密，1991年我国的赤字县就已经多达1216个，占全国县级总数的0%，到了1994年底，这一比例上升到了58%，赤字额也由58亿元上升到了78亿元，尽管目前还没有表明我国县级财政赤字的准确数字，但是县级财政运行更加困难已经是不争的事实。

夜上海论坛 二、造成我国地方财政困境的原因

夜上海论坛 1.收入方面的原因———财源日渐匮乏

（1）地方整体经济结构不合理，经济增长乏力。从我国地方经济的总体运行情况来看，产业结构普遍存在着“二、三、一”的产业排序。这种以劳动密集型产业为主的地方产业结构不能适应市场经济发展的趋势，造成企业的科技含量不高，竞争力不强，难以在日趋激烈的市场竞争中取胜的命运，这些都直接影响了地方经济的可持续发展，使得地方经济的蛋糕难以做大，财政收入增长乏力。此外，阻碍县级经济发展的特殊原因还在于我国农业生产单位过小，而且十分分散，不利于先进技术、设备的使用和研究开发；没有转变结构的基本能力；经济作物的下陷成本偏高，难以适应市场及时转变经营品种；农民的小农意识严重，劳动致富和发展创收的动力不足，即使在那些有搞活经济基础的县乡，许多农民也不愿意进行创新，加上一些县乡干部缺乏长期发展本地经济的眼光，使得一些地方扶贫支援的种兔、种羊被宰杀，医疗设备被变卖的现象屡见不鲜，从根本上妨碍了县级经济的长远发展。

（2）体制因素造成地方财政收入占财政总收入的比重不断下降，地方财政自给能力弱。分税制财政体制的核心内容是各级政府之间合理划分税种，从而规范各级政府之间的财政分配关系。1994年分税制财政体制改革是我国由传统的集中型财政体制向规范化的分级财政体制转移的重要一步，要使地方政府真正成为相对独立的一级行政主体，就必须在明确划分中央和地方各自事权的同时赋予地方政府充分的财权。分税制改革对中央与地方的事权和支出作出了明确的划分，但是在对中央与地方的收入按税种进行划分时，只规定了中央和省级政府之间的税种划分，对于省以下的财政分税没有作出规定，所以，现行省以下财政基本上不存在分税制，也没有其他规范的做法。1994年分税制改革的突出效果就是增加了中央政府的收入，使中央有了更充足的财力来行使事权，从而进一步巩固了中央作为宏观调控主体的地位。与此相比，地方政府的财力并没有得到明显增加。在我国现有的28个税种中，财政收入主要集中在增值税、营业税和消费税上，这三项税收收入占整个财政收入的51%以上，1994年分税制改革将消费税和增值税的75%、中央企业所得税和铁道部、银行、保险机构等条条管理的大型机构的营业税都划归中央财政所有，而所剩的财政收入已极为有限，省级政府根本无法再与下级政府进行分税，由于缺乏主体税种的支持，地方财政尤其是省以下政府的财政根本无力支持地方政府完成事权，实现政府职能，造成了目前地方财政收入比重的持续下滑，地方财政自给能力弱的现实。

（3）现有地方税体系存在严重缺陷，阻碍了地方财政收入的增长。1994年我国在进行税制财政体制改革时初步规范了中央和地方的分配关系，建立了地方税体系的基础，尽管10年来地方税体系对于促进地方经济发展发挥了一定的作用，但是随着宏观经济态势的变化和我国市场经济体制的建立完善，我国现有地方税体系中所存在的一系列问题日益凸现出来。具体说来，我国地方税体系存在的问题首先在于地方税种划分不清晰，税种界定的依据不足。从世界上其他国家分税制的经验来看，地方政府对属于本级的税种一般都是专享的，很少存在于中央共享的情况，这样可以有效避免因国税、地税职责划分不清而产生的各种矛盾和低效。而目前我国的分税制实际上是在中央和地方之间分收入，而不是真正的“分税”。很多重要的地方税都是共享税，同一税种的共享，不仅使税种的划分缺乏统一的标准，更为严重的是影响了地方税收入规模的合理增长，弱化了地方政府组织税收收入的能力。此外，我国地方税体系存在的问题还表现在：税权划分不科学，地方税权相对过小；地方税制结构不完善，内生增长和调控机制不健全；地方税法律效力不高以及地方税配套措施不健全等方面，这些缺陷都严重阻碍了地方财政收入的增长，成为地方财政困境的主要原因之一。（4）中央财政对地方财政的支持力度不够，没有建立完善的转移支付体系。科学的转移支付制度是支持地方财政运行必不可少的制度保障，分税制财政体制既然规定了中央和地方的事权划分，对于地方财政收支总量和支出责任不相匹配的缺口部分，中央财政应该责无旁贷地以规范的转移支付制度加以保证。但是从目前我国中央政府对地方政府的转移支付情况来看，表现出以下特点：中央对省级政府的转移支付基本能够满足省级政府的支出需求，但是省级政府对市县级政府的转移支付不足，严重影响了县级政府的财政运行；无论是中央对省级财政的转移支付还是省级财政对下级政府的转移支付都缺乏合理、规范和科学的标准；中央的转移支付基本目的在于弥补地方财政收支的缺口，缺乏了本应具有的激励地方政府增加财政收入、促进地方经济发展的作用；转移支付制度缺乏法律的保障，法律的约束、监督机制不健全等。中央对于地方财政转移支付制度的不完善，使得地方财政收支缺口无法得到制度上的弥补，地方财政，尤其是县级财政困境重重，举步维艰。

夜上海论坛 2.支出方面的原因———财政支出的压力不断上升

（1）社会发展要求地方财政承担越来越多的支出职责。随着社会的发展，居民对于公共品的需求日益多样化，而这种多样化的一个重要体现就是在社会基本满足居民对全国性公共品（如国防）的需求之后，居民对于地方性公共品的需求会日益增加，最终远远超过对于全国性公共品的需求。由于地方政府比中央政府更加接近于公共品的使用者，所以，在地方性公共品的提供上，地方政府将更具有效率和优势，因此，地方政府必然承担越来越多的公共品的生产和提供的职责，这一点已经为西方发达的市场经济国家的经验所证实，我国1994年分税制财政体制改革也体现出这一趋势。这就造成了现有体制下地方财政支出压力日益增加，财政运行越发困难。

夜上海论坛 （2）我国公共财政支出范围界定不清，法定支出比例保证之间存在矛盾。尽管随着社会的发展和市场经济体制的完善，地方财政理应承担更多的支出职责，但是我国现有的公共财政建设还很不完善，公共财政支出范围的界定十分模糊，无论是对中央和地方的支出范围，还是对政府和市场的支出范围，都没有科学规范的划分标准，造成了地方财政承担了许多不应承担的支出职责。此外，由于各部门法和《预算法》相互冲突，法律之间缺乏有效的衔接，科技、教育、农业、社保等法定支出比例保证之间存在矛盾，地方财政收入的增长很难满足这些法定支出的需求，而地方财政若要不折不扣地满足各部门的需求，就难以保证财政收支平衡，又会同《预算法》相冲突，因此，地方财政，尤其是省以下各级财政成为了矛盾的焦点，财政支出的压力可想而知。

（3）行政事业费用不断膨胀，加剧了地方财政支出的困难。在我国政府的财政支出方面，行政管理费增长率最高，九五期间比八五期间的行政管理费增长了266%，数目十分惊人。1991年，我国党、政、群机关及事业单位人员3140万人，当年全国行政管理费开支达到370多亿元，加上事业费支出，当年共达1400多亿元，占国家财政支出的37%.1998年全国有528万公务员，2002年增加到532万。其中333个地市111万人；1735个县级政府225万人；48000个乡镇95万人；中央政府加省政府57万人。截止到2001年底，全国财政拨款（补助）的预算单位开支人数高达4526.1万人，其中地方财政供养人数占94%.在地方财政供养人员中省级占12.5%；地市级占13.5%；县级财政占49.9%；乡级财政占24.1%.按全国总人口12.8亿计算，财政供养人员与人口之比为1：29.这一比例无论于我国历史纪录相比还是于国外数字相比都高得惊人。仅以县乡财政为例，统计显示，我国许多地方财政支出中用于吃饭的部分占80%还多。领导干部多的现象在许多地方形成“倒金字塔型”。地区行署从常务副专员到副主任科员多达17个层次。一般各县县委、县政府、县人大和县政协四大班子共有县级领导39人。领导多自然小车也多。一般每县有车200辆左右，年费用400万元。可见，如此规模巨大的财政供养人员自然会使原本拮据的地方财政背上沉重的行政成本负担，给地方财政运行带来沉重的压力，若这个问题不能得到有效解决，地方财政的困境始终难以有效摆脱。

夜上海论坛 （4）地方财政支出管理混乱，财政支出监督乏力。当前我国地方政府财政支出管理十分混乱，这种混乱不仅表现在重点项目建设中的工程概算不实，多计工程价款；偷工减料，工程质量低下；层层发包，贪污建设资金；挪用专项建设资金，满足本位利益等方面，更体现在财政预算资金编制和管理方面的部门预算编制不完整；预算约束软化，中间调整过多；专用基金结余较大以及主管部门滞留资金等。这种混乱的财政支出管理使得原本就已经十分紧张的地方财政支出变得更加拮据，增加了财政支出的压力。此外，在财政监督方面，地方财政也普遍存在着忽视财政监督管理，导致财政监管思想松懈；相关法律法规不完善，监督途径受阻；机构设置缺损和人员素质不高等多方面的问题，导致财政支出管理混乱的状况进一步恶化。

夜上海论坛 （5）我国城市化速度加快，对地方财政支出提出了更高的要求。近10年来，我国城市化的速度非常快，随着我国城市化进程的发展，到2003年末我国的城市化水平已经达到了40%，一些研究表明，城市化过程中有两个重要的拐点：一个是30%，另一个是70%.城市化水平在30%以前和超过70%以后都处于发展的平稳阶段，而在30%～70%之间时，则是城市化发展的快速阶段。目前我国正处于城市化高速发展的阶段，城市化高速发展所需要的基础设施等方面的资金投入严重不足，由于城市基础设施大多具有准公共产品的性质，不可能完全由市场提供，因此，地方财政支出就负有不可推卸的责任，这无疑又会给地方财政支出增加压力，使地方财政困境更加严重。

三、化解地方财政困境的对策措施

从上面的分析可以看出，造成我国地方财政困境的原因是多方面的，因此，想要有效化解地方财政的困境也必须有针对性地从多个角度入手，对症下药，方能收到成效。

1.调整地方经济结构，提高地方经济效益，确保地方经济的持续发展

地方经济结构不合理的问题从根本上妨碍了地方财政收入的持续稳定增长，因此，地方政府应该尽量将工作重点放到优化经济结构，提高经济效益，尽量“做大蛋糕”上来，减少对企业经济的直接干预，增强服务意识，为地方经济的发展提供良好的外部环境，通过直接或者间接的方式支持企业技术改造，支持重点项目建设，加大对于一些有发展前景的中小企业的政策扶持力度；扶持高产、优质、高效农业的发展，推进农业科技的应用和农业产业化发展，为地方经济的可持续发展提供保障，确保地方财政收入的后劲。

2.完善分税制财政体制，合理划分中央与地方的财权事权

从上面的分析可以看出，我国1994年分税制财政体制改革虽然对中央和地方的利益边界做出了一定的划分，但是由于当时的一些特殊原因，分税制改革是不彻底的，存在很多缺陷，诸如对中央和地方事权的划分不明确，缺乏在中央和地方之间，尤其是各级地方政府之间划分收入的税制基础以及缺乏科学的政府间转移支付制度等。这些缺陷或者从收入方面减少了地方财源，或者从支出方面增加了地方的支付压力，最终导致地方财政困境的恶化，因此，必须完善分税制财政管理体制，从制度层面为地方财政摆脱困境提供保障。目前完善分税制财政体制的重点是：第一，进一步明晰中央政府与地方政府以及各级地方政府之间的事权范围和支出职责，为规范地方政府行为创造条件。第二，完善地方税收体系，不断提高地方税收收入在地方财政收入中的比重，改善地方财政收入的来源结构，减轻地方政府因无足额、稳定的财政收入来源而导致的财政压力。第三，不断减少非规范的税收返还等转移支付的力度，相应增大均等化转移支付力度，以有助于减轻贫困地区和基层财政的赤字。第四，按照分税制的要求赋予地方政府包括举债权在内的各类财权，有利于中央对各级政府债务的全面监管，有效避免地方财政风险。

3.严格控制行政管理费用的规模，加强对地方财政支出的管理和监督

夜上海论坛 行政管理费用的不断膨胀已经成为地方财政困境的主要原因之一。自1957年第一次扩大地方自，进行党政机构精简以来，我国进行了若干次机构改革。1992年以来，我国共进行了4次机构改革，其中，1998～2001年的机构精简，是中国行政体制改革进程中力度最大的改革之一，全国有20～30万机关人员被分流。从1999年开始省级政府和党委机构改革分别展开，2000年市县乡机构改革全面启动。截至2002年6月，经过4年多的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制115万人。但是由于各种原因，机构改革和行政管理费用一直呈现出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，笔者以为，控制行政管理费用不断增长的规模，必须以减少政府规制职能为重要前提，以推行电子政务，实现办公现代化为重要举措，同时，必须加大人大的监督力度，确保对财政供养人员的精简落到实处，防止机构精简和行政管理费用不断反弹。

4.适当赋予地方政府一定的发债权

夜上海论坛 地方公债，又称市政债券，是地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为了满足地方经济和社会公共事业的发展需要，按照有关法律规定，利用信用原则，从社会上吸收资金来满足地方公共支出需要的一种形式，是政府公债体系的重要组成部分。随着社会经济的发展，许多与地方居民直接相关的公益、公用事业不断发展，地方政府支出规模不断扩大，还面临一些临时性的巨额支出，这些支出规模可能超过该年度正常的财政收入规模。在这种情况下，举债就成为地方政府筹措建设资金以缓解财政资金供需矛盾的有效方式。在国外，尤其是一些经济发达国家，市政债券市场十分发达，已经成为债券市场的一个重要组成部分。这些国家的实践证明：市政债券是一种非常有吸引力的融资工具，它通过信用形式为地方政府筹集资金，不仅发挥了财政政策和金融政策的协同优势，而且增强了地方政府的配置职能，丰富了资本市场的交易品种。

第12篇

关键词 夫妻 婚姻 财产 公证

中图分类号：D926.6 文献标识码：A

夜上海论坛 随着经济的快速发展，人们的物质生活水平极大提高，但相应的社会问题也日益显现，特别是离婚率的持续上涨，婚姻财产纠纷增多。在此背景之下婚前财产公证制度应运而生，且越来越多地受到人们的关注与重视。

1婚前财产公证的概念

夜上海论坛 婚前财产公证，就是国家公证机关对夫妻或未婚夫妻双方婚前的个人财产和债务的范围，权利的归属问题所达成的协议的真实性、合法性给予证明的活动。在这里所说的婚前财产是广义的，其内容不单包含未婚夫妻的婚前财产，且包含已结婚夫妻的婚前财产，这里的财产既包含有形财产，还包括无形财产及财产性权益等。

夜上海论坛 2婚前财产公证的意义

夜上海论坛 经济的发展、社会的进步促使民众的传统社会观念相应的发生了巨大变化，尤其是在当今家庭和谐程度不断下降、离婚率持续上涨的社会大背景下，婚前财产公证逐渐被民众所认可和接受。婚前财产公证不仅是对夫妻传统的财产制度的变革，更是对夫妻财产权益的重要保护，反映了新时代下民众对自己权益的保护意识，也是对婚姻理性认识的重要体现。夫妻关系作为一种特殊的社会关系，其共同性在很大程度上会将夫妻个体的独立性所掩盖，而且现实中，《婚姻法》同《物权法》等相关法律的冲突也不利于夫妻个人财产的划分。正是因为夫妻个人财产容易被其共同生活所掩盖，才将夫妻个人财产拿去公证，作为一个某项财产曾经归属个人的事实而保存。婚前财产公证作为一项先进的法律制度，对于证明夫妻双方财产范围能起到法律层面的效用，为日后可能的财产纠纷解决提供依据，在保护夫妻双方合法的个人财产权益，保护婚姻家庭中弱势群体利益，提高审判效率，以及节约司法成本等方面具有巨大的作用。

3我国婚前财产公证现状

夜上海论坛 随着当前结婚成本的逐年提高，婚姻的稳定性下降，人们为了防范婚姻可能带来的风险而主动寻求相关预防方法，但是受传统婚姻习俗的影响，致使人们还不能抛弃相关顾虑而去办理婚前财产公证。夫妻双方经济差异往往成为办理婚前财产公证的因素。在一些即将走进婚姻殿堂的当事人中，家庭物质条件不好的一方，为了不让亲朋好友误认为自己是“吃软饭”、“傍大款”，故而将婚前财产拿去公证，使得夫妻双方财产界限清晰，这不仅是对夫妻双方意愿和权益的尊重，同时也更好地维护了自己的名誉，消除本人婚姻生活的相关疑虑。再婚人士、老年人 办理婚前财产公证的较多。再婚人士由于先前有过婚姻失败经历，故而再婚显得尤为谨慎，尤其是对双方财产权的归属进行婚前公证的意愿更大。老年人士的再婚，则由于受子女担心其财产在去世后可能会被再婚老伴继承的影响，故而老年人在结合前进行财产公证，既打消子女的相关财产顾虑，又维护夕阳婚姻的稳定，安心地度过晚年生活。

4完善我国婚前财产公证制度的建议

4.1完善婚前财产立法

鉴于当下我国民众的法制意识不足，其私下签订的财产约定可能因违反相关法律规定而无效，为了更好地保障其合法权益。建议将公证作为婚约财产约定生效的生效要件，以此促进婚约财产约定的规范进行，避免因约定无效而给当事人带来权益损害。建议通过相关立法或司法解释，将房产、彩礼作为结婚登记事项并进行公证，对婚前个人财产和债务的范围及归属进行公证并登记备案，约定内容要兼顾男女双方的利益，并配备专业人员为其提供相应的法律服务，以防未来发生纠纷便于顺利解决。

4.2建立婚前财产公证的配套机制

首先，要完善婚姻财产登记、查阅、公示制度。在婚姻财产登记方面，要严格审查，确保物权归属登记准确，物权的设立、转让和变更要及时登记更新。兼顾物权公示与个人信息保护并重，严格限制物权查询条件，规范查询程序，并记录在案。在保障交易安全顺利的同时，保护权利人的财产信息不被泄露。明确严格的信息泄露追责机制，对泄露权利人信息者给予从重处罚，严重者交由刑法处罚，在最大程度上保证物权信息安全。其次，要严格公证机关对约定财产的认定程序。我国允许约定的财产范围是非常宽泛的，内容是多样的，只要夫妻双方协商一致，就可以依法创设。公证机关应在对约定财产的认定上严格把关，既要通过相关部门对财产的所有权进行严格核实，在此基础上，要尊重当事人的约定，不得违反相应的法律法规，保证财产约定的真实合法。

4.3加大婚前财产公证的宣传力度

婚前财产公证在我国存在的时间还不长，加之深受传统婚姻习俗观念的影响，大多数民众对婚前财产公证的反应是不以为然。随着人们社会生活、思想观念的变化，婚前财产公证正是诸多方面的与国际接轨和趋同所带来新变化在婚姻家庭关系中的具体反映和体现。国家相关职能部门应通过各种媒介形式，如网络，电视，报纸等传播媒介，加大对婚前财产公证的宣传力度。

参考文献

夜上海论坛 [1] 薛宁兰.我国夫妻财产制立法若干问题探讨[J].法学论坛，2011（2）.

第13篇

【关键词】公共财政；市场机制；问题；对策建议

一、对公共财政与市场机制关系的认识

夜上海论坛 市场机制是市场运行的实现机制，通过供求、价格、竞争等要素相互联系，相互依存，共同发挥着合理配置社会资源的作用。但是，市场机制存在的市场失灵等问题不能有市场本身自发地控制解决，必须要由居于市场机制之上并带有权威性和强制性的政府去解决，为满足公共需要，提供公共产品或服务的宏观资源配置和调控机制，这就是公共财政。公共财政是以满足社会公共需要为主要支出内容的经济行为，是市场经济条件下的客观要求和必然产物，它的历史使命就是为了支持和促进市场经济体制的形成和发展。公共财政的建立不仅仅是出于发挥市场机制的优势和效率，更是由于市场本身存在缺陷。因此，国家必须运用公共财政手段来弥补市场机制的不足，从而实现宏观经济效益和社会效益的最大化。所以，公共财政是市场机制的产物。

夜上海论坛 二、当前市场机制下公共财政存在的问题

1.相对于市场机制“公共性”的要求而言，财政供给“越位”和“缺位”并存。

我们知道，实行公共财政的主要目的就是为了能够满足社会公共需要，义务教育、公共设施和医疗保障是公共财政必须加大投资的领域，一旦公共财政遇到问题，只要是市场机制自身通过有效调控就能顺利解决的，政府这只有形的手就不应该出面干预。而如果财政超越“公共性”范围，介入到本应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，这样就会大大超出公共财政的职能范围和财力承受水平，对市场有效竞争产生损害，进而对市场机制造成破坏。但本应由公共财政供给，真正用于满足人们需要的，如义务教育、公共设施、医疗保障等公共项目反而得不到充足的资金保证，这就导致了财政职能不清，“越位”和“缺位”现象同时存在。

2.公共财政支出结构不合理。

近年来，我国将财政支出逐步向重点领域倾斜，实施积极的财政政策，取得了良好成效。但是，从总体上看，由于财政预算的约束力逐步下降，超出财政预算的事时有发生，财政预算资金根本无法满足重点支出的需要，特别是医院财政、教育等发展领域，在财政总支出中所占的比重还有较大的提高空间。与此同时，财政预算中大量的资金却被用于许多非重点领域，导致财政对国家重点支出项目难以实施更加有力的资金保障。可以看出，公共财政支出结构不够合理，有关方面应该给予足够的重视，提高重点领域资金比重。

3.政府收入机制不规范。

政府收入机制的不规范突出表现在两个方面：一方面是税收的费化；另一个方面则是收费的“越位”问题比较严重。社会公共权力由于缺乏相应的制度加以制约，从而导致众多公共权力机构直接介入到分配领域，对相关领域的良好正常运行产生了极其不利的影响。乱收费、乱摊派、乱罚款等现象屡禁不止，公共秩序得不到有效保证，公民的权利得不到有效维护，民主遇到了问题。实际上，这只税收“缺位”和收费“越位”并存的现象，不仅仅会直接导致收费规模的扩张，而且还很有可能引发政府收入机制的混乱。还有可能会严重影响政府提供公共产品的资金保障来源，因此政府收入机制不规范必须引起重视。

夜上海论坛 4.公共财政监督力度不足。

公共财政监督的关键在于制度的透明、明确和健全。虽然近些年来，我国大力推行反腐倡廉，一直不断地加大财政监督力度，虽然取得了一定的成果，但在制度安排和制度环境方面仍存在一定的缺陷。财政监督的覆盖范围不能适应在市场机制下公共财政发展形势的要求，同时监督的重点是公共收入，而忽视了对公共支出的有效监督。同时，由于财政监督偏重于事后监督，并未做到事前、事中和事后全过程监督。因此，使得很多违法乱纪问题在既成事实后才被发现，从而不能有效遏制违法违纪现象，在给国家经济造成重大损失的同时还严重影响了公共财政职能作用的发挥。

夜上海论坛 三、在市场机制下加强公共财政的对策与建议

1.减少对市场的干预。

夜上海论坛 今后财政资金应突出公共性，及时从那些经营性和竞争性领域中退出来，促进市场作用的充分发挥，只要是市场能够办得了，并且能够办得好的，政府这只有形的手就不应该出手干预。盲目出手干预只会影响市场这只无形的手作用的发挥，甚至会影响公共财政。所以，今后财政资金需逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，逐步转向能够满足社会公共需要的方面来，进而逐步提高财政对医疗、教育文化、科学事业以及基础设施建设、环境保护等公共需要的保障能力。

夜上海论坛 2.改善财政支出结构。

夜上海论坛 财政支出结构合理化是国家财政支出中必须重点关注的一个问题，我们应严格按照公共财政的要求，对公共财政支出的范围进行明确界定，进而对公共财政支出的方向和规模做出规定，同时还应加大财政支出结构调整力度，避免重点领域资金缺乏，非重点领域资金反而充足现象的发生，进行财政支出结构改革，应当首先满足社会公共需求，特别是科学、教育、医疗保障等重点方向，以基础设施建设为补充的财政支出管理体系。从而使财政管理更加规范，促进财政资金使用效益全面提升，这对公共财政作用的发挥是极为有利的。

3.规范收入机制。

规范政府收入机制不仅有利于规范税收的费化，同时还有利于解决收费的“越位”问题。我们要优先保证社会公共需求得到有效满足，确定公共财政收入的规模、形势和结构，建立健全以各项税收收入为主，必要的政府规费为辅的财政收入管理体制，并确保国家财政收入体系规范透明化。同时，政府征收税时要做到严法治税，做到应收尽收，避免税收的费化，以及收费“越位”问题的出现，为各类企业开展竞争创造更加公平的税收环境。

夜上海论坛 4.加强财政监督。

夜上海论坛 随着市场经济体制的不断发展与完善，公共财政改革力度的进一步加大，审计监督作为财政监督的主要形式在监督体系中所占的地位和作用越来越重要。通过审计监督，能够获得政府使用和管理公共资源的效率的真实信息，打击贪污、资金转移等不法行为，确保专款专用，切实维护人民群众的利益不受损害，社会公共需要得到满足，从而保证政府行为规范，会促进公共财政体制规范化的建立。

夜上海论坛 四、结束语

夜上海论坛 综上所述，公共财政是市场机制的客观要求和必然产物，然而，当前市场体制下，公共财政还存在财政供给“越位”和“缺位”并存、公共财政支出结构不合理、政府收入机制不规范以及公共财政监督力度不足等问题，严重阻碍了市场机制的发展，也无法确保公共财政满足人们的现实需要，基于此，必须通过减少对市场的干预，促进市场这只无形的手的作用的发挥，改善财政支出结构，优先保障教育、医疗等重点领域，促进财政支出结构合理化；规范收入机制；同时加强财政监督，只有这样，公共财政的职能作用才能得到充分发挥。

参考文献：

[1] 翟伶俐.浅谈公共财政与市场经济[J].市场论坛，2010（6）：6-7.

第14篇

摘要：本文主要针对单个科技项目的绩效审计，从经济性、效率性和效果性三个方面对单个科技项目绩效评价的指标选取和标准设定进行研究，同时简要介绍了层次分析法在权重设计中的应用，并对审计方法进行了简要的概述，在此基础之上对科技项目绩效审计提出相关的建议。

关键词 ：科技项目投入；绩效审计；公共财政

公共财政科技投入绩效审计是科学技术发展的必然选择。自1980年以来科技资金投入呈现绝对上升的趋势，如图1为1980年至2011年国家财政科技拨款。但是科技资金的使用现状不容乐观，资金投入过度浪费，产出效率不高，资源配置不均衡等等，对科技投入的绩效审计显得尤为重要。公共财政科技投入绩效审计的对象可以分为三个层面：单个科技项目的绩效审计、科研机构的绩效审计以及科技管理机构的绩效审计。本文着重针对单个科技项目绩效审计，通过构建科技项目投入绩效审计评价指标体系，探讨各个指标相应的审计标准，以及绩效审计的具体方法对公共财政科技项目投入的绩效审计进行研究。

一、公共财政科技项目投入绩效审计评价指标设计

1.指标选取以及指标的评价标准目前，在我国国内，政府公共部门进行绩效审计主要是对公共资源使用和管理的有效性进行检查和评价。公共财政科技项目投入的有效性至少应该包括，科技项目投入的经济性、效率性和效果性。公共财政科技项目投入的经济性是指是否以最低的财政投入达到既定的科技项目目标。公共财政科技项目投入的效率性是指，被审计科技项目的产出结果与投入的财政资金之间的关系，其中包括以最小的财政投入取得一定的科技产出，也包括以一定的财政投入取得最大的科技项目产出。公共财政科技项目投入的效果性是指科技项目目标的实现程度，在多大程度上面达到了既定的目标。公共财政科技项目投入的绩效，主要从财政投入有效性的三个方面进行评价，财政科技项目投入绩效评价的指标应该涵盖经济性、效益性和效果性这三个方面。

夜上海论坛 （1）经济性。科技项目投入的经济性，要求在满足既定科技目标的前提下，使得财政资金的投入降至最低。要想用特定的定量指标或是定性指标来评价财政科技项目资金的投入是否降至最低，只需要单纯地从资金的计划分配和使用管理着手，而暂且不需要考虑科技项目的完成情况。

夜上海论坛 资金的计划分配。主要是资金在投入使用之前所要考虑的事项，包括对资金投入某个特定项目是否符合相关规定，即该笔资金是否应该投入该科技项目，以及资金的投入预算，即投入科技项目的预算资金金额是否合理。资金计划分配方面的经济性评价指标的主要任务，简而言之，就是在资金使用之前对一些无效使用的成分进行过滤，考核资金该不该投在这个项目中，是否应该投入这么多资金。在该项评价中，由于无法用量化的指标去衡量，某个特定的科技项目的立项是否符合规范，也无法量化地说明，某个科技项目的预算是否符合了相关的政策规定，所以在该项评价中指标的选取主要集中在定性指标的范畴之内。定性指标包括：

定性指标1 项目立项程序指标。项目立项指标的标准主要依据于科技项目立项要求的规定，科技项目立项要求主要从三个方面进行解读：一是与政府职能是否相符；二是与国家战略是否相符；三是科技项目绩效目标是够明确。综合考虑这三方面对项目立项进行判定，将定性指标分为五个等级标准。一是完全不符合规定，即整个科技项目的立项完全偏离了科技发展的根本目标宗旨；二是不符合规定，即科技项目没有违背发展目标，但是不符合立项的大部分规定；三是符合规定，科技项目的立项符合立项的规定，但是科技项目本身对科技的贡献不大；四是良好，科技项目的立项不仅符合立项规定，而且科技项目比较创新，对科技的发展有一定的贡献；五是优秀，科技项目的立项完全符合立项的相关规定，并且科技项目立意创新，科技项目的成功会对科技的发展以及社会产生较大的影响。

夜上海论坛 定性指标2 预算投入金额指标。评价一个科技项目的资金预算是否合理，主要取决于其在预算编制过程中的程序是否合理，相关收益成本费用的预算是否存在因博弈而产生的“预算松弛现象”。该指标可以类似地分为五个等级：很不合理、不合理、合理、良好、优秀。在进行评价的过程中，主要是通过对比被审计科技项目成本费用预算和其他科技项目中同类成本费用决算的情况，被审计科技项目成本费用明显高于其他科技项目同类成本费用的，并且高于事先设定的某个特定百分比的（例如40%），则为很不合理；高于20%～40%则为不合理，项目预算在其他同类预算费用20%上下波动的，则为合理；预算低于其他科技项目同类成本费用20%～40%的，为良好；低于40%以上的则为优秀。

夜上海论坛 资金的使用管理。在保证资金的计划分配合理的前提下，对资金使用管理进行进一步评价。资金的使用管理主要涉及资金的使用是否节约，有无浪费资金的情况存在，以及资金在使用过程中的使用效率问题。对资金的使用管理情况主要涉及资金在进行流转过程中的效率问题，所以可以采取一系列的定量指标进行量化衡量。

定量指标1 项目资金节约率。项目资金节约率是指，在整个科技项目实施过程中，与科技项目预算使用资金相比节约下来的资金情况。

项目资金节约率=资金节约额/项目计划投入额×100%

该项指标是最直接反映科技项目投入经济性的指标之一，是一个正向指标。如果被评价的科技项目使用资金没有结余，反而超支，则该指标为负数。出现资金超支使用的情况时，必须找出超支的原因，进行深层次的分析。

夜上海论坛 以下定量指标是从在整个科技项目实施过程中，从财务的专业角度，对资金的使用效率进行评价。

夜上海论坛 CIt-Cot 表示第t 年的净现金流量，n为科技项目实施期，i为基准收益率。净现值指标表示的是，在科技项目实施期中收益资金总额与投入资金总额的现值之差，将时间的货币价值考虑其中，是一个对资金的使用效率考虑得比较全面的财务分析指标，对于科技项目实施期间比较长的企业有一定的指导性。

夜上海论坛 NPV表示科技项目实施期中收益资金总额与投入资金总额的现值之差，Ip表示投资的现值，相较净现值而言，净现值率将投资额的现值考虑其中，更为客观地体现了被审计科技项目的获利能力大小，更加便于进行比较判断。

从专业的财务指标进行考核的资金使用效率方面的定量指标还有很多，诸如财务内部收益率、静态投资回收期、流动比率等等，科技项目可以根据自身的实际情况和特点需要进行相应的选择。

夜上海论坛 （2）效果性。科技项目投入的效果性，是指在科技投入资金既定的情况下，科技项目的完成程度。类似于科技项目投入的经济性指标，科技项目投入的效果性指标只需要考虑科技项目的目标完成程度而不需要考虑资金的使用情况。选取相应的定性指标或是定量指标对项目的效果性进行评价，可以从以下几个方面进行：科技项目成果的质量以及科技项目的完成进度。科技项目的质量根据各项目性质和目标的不同，对单个科技项目的质量评价可以从以下几个方面进行考虑：科技项目中的科技人员在项目实施期中的人均、专著数量和质量以及人均科研成果获奖数；科技项目培养的人才质量；科技项目阶段目标的实现状况；科技项目成果应用转化率；高科技投入成功率等等。

在进行绩效审计的过程中，分别不同的情况进行处理，被审计科技项目只有单个项目组成，则综合上述方面对单个项目直来那个进行系统的打分。论文、专著等根据发表期刊的级别进行评分，人才质量、科研奖励根据级别的不同进行评分，然后利用层次分析法的原理根据项目目标的不同对不同的版块授予不同的权重，得出单个科技项目质量最后的综合得分。

夜上海论坛 被审计科技项目是由诸多单个小项目构成，且各个项目之间无法一起评分的，首先根据单个项目评分原则对单个项目进行各自评分，然后根据项目重要性的不同利用层次分析法对不同的单个小项目授予不同的权重，得出总体科技项目最终的总得分。

定量指标4 总体科技项目质量得分总体科技项目质量得分=Σ 单个科技项目质量得分×单个科技项目权重（3）科技项目的量主要体现在科技项目的完成进度上，不同的科技项目，其实施期间根据项目的大小不同会存在很大的差异，所以采用绝对数对科技项目的完成进度进行评价是不客观的，采用比率的形式则更为科学。

定量指标5 计划工期完成率

夜上海论坛 要用确切的数据对项目的完成进度进行衡量，前提是在项目计划阶段有明确指出项目完成进度的表示方式，而每个不同的科技项目都有其自身的特点，不可一概而论。对工期进行衡量则相对比较容易。

计划工期完成率=实际工期/计划工期×100% （4）

该指标从地从时间的角度对科技项目的效果进行评价，简单易操作，但同时也存在一定的弊端，如盲目赶工期而忽视科技项目的质量，在具体实施的过程中，各单位必须要结合自身的实际情况，选取切实反映项目完成质量的指标进行评价。

夜上海论坛 （3）效率性。科技项目投入的效率性，包含两方面的内容，其中包括以最小的财政投入取得一定的科技产出，也包括以一定的财政投入取得最大的科技项目产出。在完成了对财政投入的经济性和科技产出的效果性两方面评价指标的选取以及指标权重的设计的基础上，科技项目的经济性和效果性可以分别得出评分结果，则通过对两方面评价结果之间的关系进行比较的方式，来说明科技投入效率性的评价。简而言之，即：

夜上海论坛 2.指标权重的设计

指标权重的设计方法，在近年来的研究中主要集中在层次分析上。本文的指标体系设计中较多地采用了该种方法。层次分析法采用多层级分别赋权法可以避免大量指标同时赋权的混乱和失误，从而提高评价的简便性和准确性。本文利用层次分析法先对第一层次的三个大类指标赋权重，然后再分别对大类指标中的各个指标赋予权重。如图2所示。

夜上海论坛 K2 ×K22 ×E22 +K3 ×E3 （6）

夜上海论坛 其中K1 +K2 +K3 =1，K11 +K12 +K13 =1，K21 +K22 =1。首先，运用层次分析法确定K1 、K2 、K3 的大小。在此基础之上，分别确定K11 、K12 、K13 以及K21 、K22 的大小。本文就K1 、K2 、K3 的大小确定过程为例简要介绍层次分析法的应用。对于经济性、效果性和效率性这三大类指标，列出判断矩阵。判断矩阵是层次分析法的核心，如下表1所示，在首行和首列先列出需要确定权重的元素。

夜上海论坛 在以上的矩阵中，根据决策人或专家的意见就每个元素与其他元素进行一一对比，分别填写1至9之间的数字，A代表首列中的各个元素，B代表首行中的各个元素，数字1至9分别代表：

1表示A和B同样重要；

3表示A比B稍微重要；

5表示A比B重要；

7表示A比B重要得多；

9表示A比B绝对重要；

2,4,6,8表示介于其中。

根据实际情况进行填列，其中A比B的重要性是B比A的重要性的倒数，由此得到一个矩阵。再利用权重计算法根据得到的矩阵计算出相关指标的权重。

夜上海论坛 选取某研究所某项目进行举例分析。对于该科技项目来说，效果性是最重要的，效率性次之，经济性最不重要。具体来讲为，效果性比效率性重要，比经济性重要得多，效率性比经济性稍微重要，则得到如下判断矩阵：

说明判断矩阵具有满意的一致性。即通过判断矩阵求特征向量以及判断矩阵的一致性检验，可得经济性、效果性、效率性的权重分别为K1 =0.083，K2 =0.723，K3 =0.193。类似，对二层指标运用同样的方法，根据科技项目的实际情况，即可分别求得K11 、K12 、K13 以及K21、K22 的大小，从而确定综合指标的计算公式。

夜上海论坛 二、公共财政科技项目投入绩效审计方法

公共财政绩科技项目绩效审计方法，主要有四大类，即核实法、对比法、分析法和评级法。核实法是绩效审计的基础方法以及基本手段，主要是通过相关资料的核实、使用资金账簿的记录、支付款项的载体媒介、科技成果的现场验收等方式进行专项审计，同时采用实地查看和面谈交流等方式，进一步对科技项目的基本情况进行核实查证。对比法主要是在核实法的基础上，在对被审计科技项目进行充分核实的前提下，将科技项目的现状和计划进行对比，将科技项目的现状和以前年度的完成情况进行对比（适用于科技项目期间较长的情况），将科技项目的完成情况以及结果质量和国内外同类项目进行对比。在对比的基础上面进行全面的分析，分析未达到预定状态的原因，分析与其他项目存在的差距，分析自身的优势和劣势，分析未来的发展方向。在完成核实、对比、分析的基础上对项目根据选取的指标和设计的权重进行评级。绩效审计不同于绩效评价的根本点在于绩效审计，在评价的基础上要通过分析提出改进的建议。

夜上海论坛 三、结论和建议

在对科技项目进行绩效审计时，各个审计部门要注意：

一是，在指标的选取上面，由于各个科技项目自身的不同特点以及其在科技发展中所承担的不同责任，在选取时一定要注意不可一概而论，要以科技项目的最终目标位出发点选取切实能反映该项目投入绩效的指标。

二是，在权重的设计上，层次分析法的使用要注意结合专家的意见，进行合理的调整，使其结果更符合实际。

三是，在评价标准的制定上以及审计方法的选取上，不仅要结合单位的实际，还要结合当前的国家政策、国际背景等等社会环境，注意外界环境变化对自身的影响。

参考文献

［1］李四能,叶小钢.绩效审计实务[M].北京：中国时代经济出版社,2009．

夜上海论坛 ［2］赵耿毅.绩效审计指南[M].北京：中国时代经济出版社,2010．

夜上海论坛 ［3］刘新兰,汪照全.财政科技资金管理使用的现状分析及对策延吉[J].审计研究,2006(3)．

［4］李新.基于绩效管理的公共部门绩效审计研究[J].管理世界,2010(9)．

［5］徐泓.自然资源绩效审计的目标、内容和评价指标体系初探[J].审计研究,2012(2)．

［6］徐国祥.统计预测与决策[M].上海财经大学出版社,2008(11)．

第15篇

【关键词】突发事件；公共财政

纵观当今社会发展，人类毫无预感或未能准确预测突发事件的发生，尤其近些年变得更加频繁，从国外的印度洋海啸、卡特里娜飓风到国内的南方大雪灾、旱涝等，如何应对和解决突发事件已成为世界各国政府所面对的难题，学术界也给予了相当高的关注。公共财政视为预防和解决社会突发事件风险的最后一道防线，尤其显得十分重要，所以如何建立健全有效的公共财产应对突发机制，是我们亟亟研究的课题。

一、构建我国突发事件公共财政的意义

夜上海论坛 公共财政是以国家为主体并为社会提供公共产品和服务的政府分配行为，具有社会职责的经济防范和历史使命的历史范畴。合理配置市场资源是防范和化解公共风险的最后一道防线。政府部门的应急处置能力显得尤为重要，政府的应急处置能力体现在部门预案、现场应急指挥和处理能力、人事管理等方面；在众多部门中，担任财力支持和后勤保障的财政部门也处于相对重要的位置。

在公共财政体制中，应对突发事件的项口增加和资金投入的加大，是公共财政能在应对突发事件中发挥积极重要性作用的原因，原因有二，第一，突发事件是一种社会公共服务。

夜上海论坛 在社会经济生活中和市场经济体制下，政府部门应建立健全高效的社会突发事件的应对管理机制和与之相应的处理能力。第二，政府部门利用自身的职能，能在突发事件发生后的极短时间内调动到很大的资金，并且高效的投入到突发事件处理中，这是其他私人、社会团体做不到的。第三，我国现在正处于经济的转型时期，经济转型必然会触及到社会各方面，这就可能会形成诸多影响社会不稳定的因素，另外，外在的旱涝、台风自然灾害也频频发生，这就对我国应对突发事件的处理能力提出了更高的要求。

夜上海论坛 二、构建我国突发事件公共财政的主要途径

（一）重构财政支出结构，重视突发事件公共财政

夜上海论坛 我国公共财政不断在完善，虽已有雏形，但也存在许多问题，如财政支出的“越位”和“缺位”并存，预算管理不科学、分配秩序不规范等。所以，应推进公共财政管理改革，规范资金供给，合理高效分配。

夜上海论坛 我国正处于社会主义初级阶段，决定了我国公共财政的管理职能也有自己独特的一面，也决定了独有的财政支出的范围。所以，我国要构建合理规范的的公共财政支出范围框架，应包括以下方面：第一，弥补市场失灵缺陷，优化社会资源配置，让政府在“失灵”领域发挥自己独特的作用，对社会资源分配和调节；第二，维护和巩固我国公有制的主体地位，坚持社会主义发展方向，夯实社会主义经济基础，这就使得我国财政支出方面为社会主义国有经济发展如国企投资、政策扶植等多方面给予有力的支持。第三，逐步完善市场经济建设，政府部门在公共财政支出方面制定出更加规范和有效的法规，为市场经济有序发展提供有力保障。

在市场经济下，构建科学合理的财政支出管理体制能够提高财政资源的优化合理配置。一要改革财政部门的核算体系，实行国库集中支付支付的财政资金支出管理模式，就要改变现行的财政资金支出层层拨付的繁琐程序，由国库直接支付给收款人；二要科学优化预算管理，国家财政部门要根据公共物品的需求额定标准来确定供给规模及数量，细化资金预算，节约财政开支。三要积极推进政府采购制度，对政府提供的公共产品和服务，都应以社会公开招标方式向社会购买，做到公正、透明，由政府直接支付资金。

（二）建立并完善我国突发事件财政保障机制

抵御公共风险是财政部门公共管理的重要职能之一，政府应承担起对公共风险的预防和对应的责任。

夜上海论坛 常见的应对公共风险的紧急手段是预备费，它针对的是需求资金不大的突发性公共风险。然而，当突发事件的危害影响力远远超过了预备费的能力时，就应启动其他应急手段，这样不利于社会的稳定，同时也会增加操作成本。所以，强化和完善预备费可以从以下几个方面入手：第一，预算法按照本级政府预算支出的1%-3%设置，这种方法不够科学合理，应在预算编制过程中，对突发事件的公共风险作出深入分析和正确评估，才能确定预备费的数额来应对公共风险；第二，预备费应实行基金是管理模式，可以进行跨年度调节，若当年有余额，应归入预备费基金，不得它用，使之成为财政的“稳定器”。第三，增加预备费资金的来源，如建立应对突发事件的风险基金或者是国债偿还基金，这些基金可以稳定的连续使用，同时借鉴国外的应对突发事件的经验为己所用。

（三）建立我国突发事件财政补偿机制

完善政府部门对公共突发事件的有效补偿体制，应在市场经济体制的基础上，政府部门承担起社会公共卫生事业责任，建立健全的卫生服务体系，在国家的宏观调控下，使财政资金得到合理的配置，当遇到公共卫生类的突发事件时，优化财政资金的使用，促进公共卫生事业可持续发展。

政府应加大在公共卫生事业方面的资金投入，并逐步提高财政资金有效使用率。2003年的“非典”和2003年的禽流感，是对我国公共卫生事业的一次严峻的挑战，从这次没有硝烟的战争中，我们对公共卫生突发性事件的波及范围之广和危害程度之重有了深刻的认识，同时，在这场战役中也暴露了我国的现行医疗体制在应对公共卫生突发事件中存在的不足，所以应加大在在公共卫生服务方面的自己投入，完善卫生医疗制度，加强部门监督职能提高资金管理水平，降低卫生服务成本。

三、结论

突发事件的公共财政的研究是世界性的研究课题，本文在突发事件公共财政的意义基础上，结合我国社会主义初级阶段市场经济的特色发展道路，构建我国在应对突发事件公共财政的主要途径，财政部门应重构财政支出结构，重视突发事件公共财政，建立并完善我国突发事件的财政保障机制和财政补偿机制，提高国家应对面对突发事件的应急处理的能力建设，从而有力的保障国家的稳定和人民生命财产的安全。

参考文献：

[1]陈小丽.政府危机管理，谁来为你“加油”[ J].人民论坛，200s， （ 12）.