国家治理体系和治理能力探析范文

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夜上海论坛《科学社会主义杂志》2014年第二期

夜上海论坛一、从中央集权到地方分权的转变

恩格斯非常明确地指出:“国家集权的实质并不意味着某个孤家寡人就是国家的中心，就像共和国中的总统那样。就是说，别忘记这里主要的不是身居中央的个人，而是中央本身。”③列宁在《国家与革命》中指出，权力的集中有两种，一种是官僚主义的集中制，另一种是自愿的集中制即民主集中制。这种自愿的集中制要求在地方自治的基础上实行集中。他明确指出:“真正民主意义上的集中制的前提是历史上第一次造成的这样一种可能性，就是不仅使地方的特点，而且使地方的首创性、主动精神和达到总目标的各种不同的途径、方式和方法，都能充分地顺利地发展。”④从某种意义上说，中央与地方关系是对特定历史时期政治局势与社会背景的直接反映，是政治与社会发展的“晴雨表”和“度量尺”，是特定时期政治变迁、经济发展和社会变革的历史写照。一个国家在不同的历史时期中央集权与地方分权的关系各不相同，其根本原因在于不同的时空条件下、不同的社会经济生活以及由此决定的不同的政治、法律和文化环境。从建国初期确立的苏联模式到如今社会主义市场经济体制的确立和法治国家的建设，此间经历了许多曲折，与之相应，中央与地方关系亦发生了历史性的转变。新中国成立后，中国共产党首先要结束自清末以来的国家分裂状态，建立统一的多民族国家，实现有效的国家治理，使国家政权能从中央延伸至地方，对于以为首的党中央来说，建立单一制的政治架构几乎是一个理所当然的选择，“全国统一”与“中央集权”成为中央与地方关系的主调。在中国共产党成为执政党之后，尊崇苏联为“老大哥”，以苏联为榜样，效仿甚至是照搬了苏联的中央高度集权领导体制，逐渐形成和确立了中国特色的中央高度集权治理体制。在中国这样的超大型国家中，中央集权和地方分权都有其合理性和科学性，中央和地方的积极性都应予以充分的尊重和考虑。早在建国初期，党中央对于中央集权和地方分权的必要性就有了比较清晰和正确的认识。1951年，就指出:“由于中国经济发展的落后性与不平衡性，我们的工作便要采取分权的办法来进行。一方面，我们要实行中央集权(凡是必须由中央集权的，都要集中到中央来)，另一方面，也要分权于地方。因为只有经过这个步骤，才可以逐步地达到更好地集权的目的。”1956年，在《论十大关系》中提出:“处理好中央和地方的关系，对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”中央与地方关系是一个充满辩证法的矛盾，“解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的自主性，让地方办更多的事情。”⑤这把处理好中央与地方关系问题的重要性提到一个前所未有的高度。改革开放以来，中央高度集权所赖以存在的社会基础和条件逐渐消失，向地方分权成为中央与地方关系发展的总方向和总趋势。随着市场经济的发展，中央作为单一的调控中心无法统一协调日益繁多、层出不穷的社会事务，因此，必须不断强化地方的作用，调动调控主体的创造性和能动性，在维护国家统一的前提下实现各项权力由中央向地方的分散和转移，建立新型的中央与地方关系成为历史的必然。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指出:“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。”因此，政治体制改革的关键就在于改革中央高度集权体制，消除各项权力过分集中的现象。1987年，邓小平强调:“调动积极性，权力下放是最主要的内容。”中共十三大顺应历史发展的要求，确立扩大地方自主权的总原则是“凡是适宜下面办的事情，都应由下面决定和执行。”⑥1992年邓小平南方谈话之后，中国改革的市场化趋向已明确，中央向地方下放权力的步伐加快，立法权也逐步下放到地方。1995年，在十四届五中全会闭幕会上发表了《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话指出:“充分发挥中央和地方两个积极性，是国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题，直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展。我们国家大、人口多、情况复杂，各地经济发展不平衡，赋予地方必要权力，让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性，有利于增强整个经济的生机和活力”。

二、从计划到市场的转变

从理论上我国受到马克思经典作家的影响，把计划经济看作是社会主义的根本特征;从实践上，我国受到苏联计划经济体制的影响，在这样的背景下，在我国建立高度集中的计划经济体制自然成为合乎逻辑的选择。传统的观念认为，市场经济是资本主义特有的东西，计划经济才是社会主义经济的基本特征。党的十一届三中全会以来，随着改革的深入，中国共产党逐步摆脱这种观念，形成新的认识。1979年11月，邓小平在会见美国《不列颠百科全书》副总编吉布尼时，首次对市场经济从理论上作了阐述，他指出:“说市场经济只限于资本主义社会、资本主义的市场经济，这肯定是不正确的。社会主义为什么不可以搞市场经济?这个不能说是资本主义。”1981年6月，党的十一届六中全会指出:“必须在公有制基础上实行计划经济，同时发挥市场调节的辅助作用。要大力发展社会主义商品生产和商品交换”。十二大报告提出“计划经济为主，市场调节为辅”的经济体制改革思路。1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》首次提出:“在公有制基础上有计划的商品经济”的新概念，不再把计划经济同商品经济对立起来，这是社会主义经济理论的重大突破。党的十三大提出了社会主义有计划商品经济的体制，应该是“计划于市场内在统一的体制”，后来，又提出“计划经济与市场调节相结合”。邓小平在1992年南方谈话中明确指出:“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”⑦党的十四大明确把建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标，这是我们党在社会主义经济理论上实现的又一次重大突破。2013年十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这一表述不仅明确了未来全面改革的关键所在，更对市场的地位和作用进行了重新定调，表明党对市场机制的认识又前进了一大步，是市场与政府关系的一次重大理论突破。

三、从主体一元到主体多元的转变

工业主义和资本主义构成了现代性的两个维度，它们的结合掀开了从传统社会向现代社会的大转型，它不仅从根本上改变了经济生活、社会生活和政治生活的逻辑，而且重塑了现代国家政治、经济、社会的关系，并最终演化出了法治政府、市场经济、公民社会三元鼎立的现代国家治理结构。现代国家区别于传统国家的一个显著特征，是其强大的权力渗透能力，“政治中心能够领导、推动和批准在自己领土范围内发生的各种各样的社会活动，根据自己制定的、灵活多变的命令管理整个国家。”新中国的建立，标志着具有强大政治整合能力的现代国家的诞生。而高度集中的计划经济体制、高度集权的政治体制与绝对一元化的意识形态控制机制的耦合，使国家权力空前膨胀，国家因此成为真正意义上的超级“利维坦”和将权力触角伸向社会生活各个角落全能主义国家。改革开放以后，我国国家治理逐步告别非常规的运动式治理，转入常规的制度化治理。政府职能的转变，遵循的是与市场化改革相匹配的适应性调整的逻辑，因而历次政府体制改革都有特定的经济体制改革背景，计划配置资源的决定性作用逐渐让位于市场的决定性作用。随着经济体制改革的深化，国家中的每个公民也不再是完全依附于国家机器的零件，而成为具有独立利益和自主意志的社会行为主体时，国家同他们的关系就不再是单纯的命令服从关系，而是被注入了越来越多的平等契约的关系属性。这就意味着国家再也无法直接通过发号施令，驱动社会组织和社会个体去实现国家的意志。现代社会是一个利益多元社会，国家治理不是政府一家“唱独角戏”，国家治理体系现代化首先意味着在发挥政府治理主体作用的前提下，将政府的“他治”、市场主体的“自治”、社会组织的“互治”结合起来，进一步发挥市场主体和公民个体的治理职责，解放和增强社会活力，共同实现良好的治理。

四、从全能政府到有限政府的转变

我国社会主义改造完成以后，以各级党组织和国家政权机构为核心，以各种群众性组织为辅的组织形式，实现了党对国家和社会的统一领导，初步形成全能主义国家治理结构。全能国家治理结构，抑制人类微观个体在经济活动中激发的活力，大锅饭体制缺乏利益激励机制，使社会成员缺乏生产积极性，整个社会在宏观上几乎陷入经济的停滞，政治上搞“以阶级斗争为纲”，最终走向“”，整个国家付出沉重代价。改革开放以来，国家开始进入以促进经济发展、保障效率优先为首要目标的重大转型时期。国家逐步确立了以市场为资源配置的治理机制，强调了市场在国家治理中的重要作用。自此，传统的全能国家治理逐渐退，一种新形态的发展型国家治理逐渐形成。政府角色及其管理方式的现代转型，是现代化进程的重要组成部分，也是现代国家治理体系建构的核心问题。中共十八大明确提出“党领导人民有效治理国家”的命题，并将国家“制度体系”建设提到前所未有的战略高度。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在市场经济条件下，市场可以办的，应该由市场去办;社会组织可以办好的，交给社会组织去办。只有市场和社会组织做不了或做不好的，政府才应插手，也就是要建成所谓的“有限政府”。有限政府是相对于无限政府、全能政府而言的，指政府的职能、权力、规模、行为都有一定限度，都要受到宪法和法律的明确限制，需要公开接受社会监督与制约，并且有纠正其偏差的相应机制。有限政府强调政府的宏观调控和社会的自我管理，尊重市场发展的客观规律，对自己不该管、管不了的不再干预，对自己应该管的进一步加强。有限政府有三个明显的特点:(1)政府职能有限。我国屡次改革都以转变职能为重点，正说明政府职能不是全能的、无限的，而是有限的。(2)政府权力有限。(3)政府规模有限。随着市场经济的发展和成熟，政府的部分职能和权力也将逐步让渡给社会，归还给社会，政府规模理应逐渐缩小，“小政府，大社会”是国家治理现代化的一个趋势。随着全能政府向有限政府的转变，国家治理也会变得高效、廉价、务实。

五、从官本位到民本位的转变

在国家治理过程中，是坚持“民本位”，还是“官本位”，即如何处理官与民的关系问题，决定着人心的向背，关系到执政集团的生死存亡。所谓“官本位”，就是以官为本，权力本位，它突出官权，忽视民权，以官为主，以民为仆，执政者按照本集团的价值观念来评价、决定和操纵民众的行为，而民众只有服从的权利。“民本位”则是坚持执政为民，一切为了人民，一切依靠人民，把人民利益作为一切工作的出发点和落脚点，全心全意为人民服务，决不谋求个人或小集团的任何私利。“官本位”是封建官僚政治体制的产物，中国自秦始皇实行高度中央集权后，逐渐形成了一整套等级森严的官僚政治体制，这种等级森严的官僚政治体制和绝对垄断的权力就产生了并不断强化着“官本位”意识。做官不仅可以光宗耀祖，声名显赫，而且“长期的官僚政治，给予了做官的人，准备做官的人，乃至从官场退出的人，以种种社会经济的实利，或种种虽无明文确定，但却十分实在的特权”。在中国封建社会，“民本位”始终是与“官本位”相伴而行的，此消彼长，但是“民本位”不仅没有冲破“官本位”的藩篱，反而强化了“官本位”的地位。良好的国家治理，制度是关键，但治理者的素质也至关重要。改革开放后，我国的民主法治取得了重大进步，民主、平等、公正等现代核心政治价值日益深入人心。但不可否认，“有权就有一切”的官本位主义观念在现实中还大量存在，在一些领域和地方官本位现象甚至有愈演愈烈的趋势。邓小平在《党和国家领导体制的改革》一文中，对官本位的传统体制的特征、弊端、危害，作了极为深刻的剖析、揭露与批判。官本位其突出的表现和危害是:“高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，循私行贿，贪赃枉法，等等”。⑧党的十八届三中全会《决定》正式把“破除官本位观念”列为改革的重要任务，可谓切中要害。只有实现从“官本位”到“民本位”的转变，才能真正调动人民群众的积极性、主动性和创造性，才能真正遏制腐败的蔓延，实现国家治理体系和治理能力的现代化。

作者：吴德慧单位：许昌学院副教授中共中央党校法学博士