风险处理机制范文
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第1篇
农户收入风险是指农户收入的波动，风险处理机制是指人们赖以降低收入波动所带来的不利后果的机制。相关研究发现，在正规风险处理机制①处于缺失状态的情况下，发展中国家的农户已经发展出许多非正规机制来处理收入风险。经济学家已经对这些非正规机制进行了大量的研究，但是，这些研究大多是考察静态条件下的非正规风险处理机制，对于经济体制和经济结构迅速转型背景下非正规风险处理机制变迁的研究还非常缺乏。
一、农户非正规收入风险处理机制的理论分析
夜上海论坛 以收入风险的发生为界限，可以把非正规收入风险处理机制分为收入平滑机制和消费平滑机制。前者是指农户在收入风险发生前的生产经营过程中采取各种措施来稳定收入，属于事前机制，后者是指在收入风险发生后农户采取措施来避免收入波动对消费所产生的负向影响，属于事后机制，具体又包括非正式保险在机制和跨时期消费平滑机制。[1］(141-166)
非正式保险是指依靠社会网络（例如亲友网）内的互惠性收入转移来进行横截面的消费平滑，以避免收入下降所带来的不利后果，其主要形式是社会网络内的无偿援助和无息借款。②同正式保险机制一样，非正式保险机制也可能因为信息不对称而产生“逆向选择”和“道德风险”问题。但是，由于社会网络通常以血缘、地缘为纽带，其成员的流动性很低，内部的信息交流较为充分，伦理观念的约束力较强，可以使非正式保险相当大的程度避免“逆向选择”和“道德风险”问题而顺利运作。[2］(147-174)非正式保险还面临着实施问题。非正式保险是一种非正式制度安排，没有明确的权利义务约定，也缺乏强制实施机制，这就使非正式保险机制面临着实施的困难。由于社会网络内的博弈是重复进行的，违背诺言者将被社会网络所排斥，可以在相当大的程度上克服实施问题。
跨时期消费平滑是指通过收入的跨时期转移来实现消费平滑，避免收入风险所带来的不利影响，其形式主要包括储蓄和借款。储蓄行为泛指农户在收入高时积累资产而在收入低时动用资产的行为。农户的储蓄行为主要受到高的时间贴现率的限制。在收入很低时，维持目前的生活尚且相当艰难，于是农户很少为将来考虑，时间贴现率很高；③结果使农户的储蓄水平很低。在借款方面，发展中国家农户的在正式信贷市场和非正式信贷市场都面临着明显的约束。由于发展中国家农村社区的封闭性，正式金融机构向农户提供贷款时往往面临着信息不对称所产生的逆向选择和道德风险问题。比较而言，由于非正式的放贷者往往身处农村社区之内，有更加充分的关于借款者的信息，能够克服逆向选择和道德风险问题。因此，在发展中国家，非正式放贷者往往是农户借款的主要来源。然而，农户从非正式放贷者那里借款会受到高利率和配额的限制。[3］(519)低的储蓄水平和借贷时所面临的约束，使发展中国家农户利用跨时期消费平滑机制来应对风险的行为受到很大的约束。
夜上海论坛 收入平滑是指农户在生产经营过程中采取风险规避措施，以尽可能保持收入流的稳定，从而避免消费波动的行为。收入平滑的主要的形式是多元化策略和保守生产策略。多元化策略是指尽可能使收入来源多样化，只要不同收入来源不完全相关，这些收入来源的组合就会降低总的收入风险。保守生产策略是指尽可能从事风险较低（但同时回报也低）的生产活动。收入平滑策略的使用相对于其他风险处理策略而言，主要取决于农户自己的选择，所面临的外部约束较小。但是，收入平滑策略会带来专业程度的降低和农业技术进步缓慢，从而带来生产效率和农户收入的降低，使农民不得不在收入减少和风险减少之间权衡，[4］(103-114)这是限制收入平滑策略的主要因素。
夜上海论坛 二、经济转型中农户非正规收入风险处理机制的变迁
（一） 经济转型对农村社区的影响
中国经济转型的过程是市场化过程，以及与此相适应的产业结构的变化过程，这种经济转型使农村社区的社会经济状态发生了巨大的变化。（1）政府逐步给予农户长期的农地使用权；对农户生产经营活动的干预明显减少；农产品的商品化程度越来越高。（2）农户进入非农产业的制度壁垒逐步被清除，许多农户兼业经营非农产业；乡村工业得到发展，吸收了大量农村剩余劳动力。（3）政府对农村人口向城市和经济发达地区的流动采取默许甚至鼓励的态度，大量的农村人口常年在原社区以外从事生产经营活动，部分农民甚至举家迁往城市（镇）。（4）农户的收入来源趋于多样化，非农收入的比重逐渐增加，收入水平逐步提高，同时农户之间的收入差距逐步加大。（5）农村的金融活动逐步活跃，除了正式金融机构在农村的金融活动逐渐增加外，民间金融也逐步产生和发展。（6）市场分割的现象得到缓解，全国统一的农产品市场逐步形成，部分农产品进入国际市场。（7）市场经济给农村带来了新作物和新技术，新的生产经营组织，新的消费品，强烈地冲击着农村传统的生产生活方式，也冲击着传统的伦理观念。转型期农村社区社会经济的变化，使各种风险处理机制的存在条件发生了变化，从而带来了农户风险处理机制的变迁。
夜上海论坛 （二） 转型期农户非正规收入风险处理机制的变迁
1．非正式保险机制的变化
经济转型使非正式保险的信息不对称问题更加严重。随着人口流动和收入来源多样化，农村社区与外界的信息交流逐渐增多，农村社区的封闭性特征有所减弱。但是，在农村社区内部，人们的相互交往和信息交流却减少了，加之生产经营活动的多元化，人们判断对方收入和支出的能力下降，难以像转型初期那样根据既往经验和直接观察来判断他人的收入与支出状况。这就使非正式保险的参与者更容易隐藏关于自己收入和支出的真实信息，逆向选择和道德风险问题变得更加严重。这必然会削弱非正式保险机制的作用。
夜上海论坛 经济转型使非正式保险的可实施性降低，也使非正式保险实施的条件发生了变化，表现为：（1）在市场化过程中，市场在相当大的程度上替代了社会网络的功能，非农就业机会的增加降低了人们对土地的依赖性，收入增长也使人们有能力通过持有银行储蓄来进行自我保险，这就降低了人们被社会网络排斥的成本；（2）非正式保险实施惩罚的重要机制是传统伦理所造成的舆论压力，但是，在市场经济条件下，人们独立利益意识的增强，传统伦理观念约束力的降低。这些变化都会降低非正式保险的可实施性，缩小非正式保险机制的作用范围。
非正式保险机制的减弱表现为无偿援助范围的缩小和援助方式的变化。转型后期，无偿援助范围无偿援助往往只限于亲戚，尤其是有直接血缘关系的亲戚，这实质上是家庭风险共担的一种延伸。更多的援助是通过无息借款的方式来实现的，这种相互援助，权利义务关系相对清楚，所以其可实施性增强，成为转型期非正式保险的主要方式。
夜上海论坛 2．跨时期消费平滑转移机制的变化
夜上海论坛 在储蓄方面，随着市场化程度提高，人们已经较少地依赖积累实物资产来处理将来的风险，金融储蓄已经成为农户积累资产的主要手段。但是，由于收入水平低下，农户的储蓄相当有限，部分农民没有能力储蓄，储蓄在农户实现跨时期消费平滑中的作用有限。
在借款方面，由于民间金融的出现以及正式金融部门贷款服务的改革，农户所面临的流动性约束有所降低，但是，农户在借款方面仍然面临着相当大的限制。首先，农户从正式金融部门获得贷款受到限制。在经济转型的过程中，由于人口流动性的增强和收入来源的多样化，信息不对称问题会更加严重。中国农户的小规模经营使正式金融机构面临着很高的交易成本。由于土地产权的集体性质，中国农户无法用土地作为抵押品来获得贷款。而与此同时，转型过程中迅速成长的第二、三产业有远高于农业部门的投资收益率。在这种情况下，正式金融机构更愿意将从农业部门获得的资金投入非农部门，表现出明显的非农化倾向，[5］(34-50)使农业部门所能得到的贷款在数量上受到很大的限制。④农户为了获得有限的贷款，不得不进行“寻租”活动，因此产生的成本使农户从正式金融部门获得贷款的代价提高。其次，农户获得非正式贷款也受到限制。中国的非正式放贷者仍然处于非法或者受法律严格限制的状态，其放贷行为不受法律保护或者不能受到法律的充分保护，面临着更高的风险，必然会使其资金供给者要求更高的回报，导致非正式放贷者会索取高于正规金融部门的利率，使农户非正式借款的成本偏高。非正式放贷者为了防止坏帐损失，还根据借款者现有资产的状况和获取收入的能力设置贷款的数额限制，这就进一步限制了农户的非正式借款。农户在借款方面所面临的限制，削弱了农户利用跨时期消费平滑机制来处理收入风险地能力。
3．收入平滑机制的变化
在事后进行消费平滑的可能性受到限制的情况下，农户更多地在事前采取措施来防止收入的波动，即进行收入平滑。经济转型使农户收入平滑策略使用的约束条件发生了变化。首先，在市场化过程中，政府减少了对农户生产行为的行政干预，更多地依赖市场手段来调节农业生产结构，使农户的经营自逐步扩大；乡村制造业和服务业的发展，城市和经济发达地区产业规模的急剧扩大与农村人口城市制度壁垒逐渐降低，使农户可以更为便利地在非农产业就业。政府逐步给予农户相对稳定的农地使用权,使农民不必担心因为粗放经营而被收回农地,也有利于农户兼业经营非农产业。这些变化都有利于农户通过多元化经营来处理风险。其次，在市场化过程中，农户独立自主经营权不断加强，在技术和产品选择方面基本不受限制，对新技术、新市场机会的谨慎选择成为农户处理风险的重要方式。
夜上海论坛 三、转型期农户非正规收入风险处理机制的负面效应
在市场完善，保险市场和信贷市场发育充分的条件下，人们可以有效地采用事后机制（正式或非正式保险、跨时期消费平滑）来处理收入风险，其在生产活动中会更积极地进行创新，专业化程度会增加，经济效率会持续提高。由于事后风险处理机制不会带来经济效率的损失，是一种较为理想的风险处理方式。但是，如前所述，在我国现阶段，在正式风险处理机制基本缺失，农户事后处理收入风险的非正式保险机制和消费平滑机制又受到诸多限制；[6]于是，农户不得不更多地依赖事前机制（收入平滑），或者被迫承受消费下降，导致了多种负面后果。
（一）效率损失
夜上海论坛 收入平滑机制会带来效率损失。首先，转型期中国农户实行通过多元化经营处理风险会应为分工不足和农地流转不足而带来效率的降低。在户均耕地仅为7亩左右的情况下，中国农户却同时种植多种农作物，⑤这就使农户无法通过了实行专业化来实现生产效率的提高。同时，农户为了获得基本的生活保障，减少收入波动，即使在非农收入成为主要收入来源的情况下仍然兼业经营土地，从而使农地资源难以实现合理流转，农业生产经营规模狭小的问题难以解决，这是农业经济效率低下的重要原因。其次，农户为了减少风险，稳定收入，对新生产技术和新市场机会的反应相当反映缓慢。在新生产技术应用方面，农户的态度相当谨慎，为了防止风险，多数农户更愿意采用风险低但收益也低的技术和品种，这是我国农业生产科技成果转化率低，技术水平进步缓慢的重要原因。在新市场机会的利用方面，大多数农民不敢独立判断和选择，往往最初持观望态度，当观察到他人受益之后则一拥而上，形成了我国农业生产中较为严重的“跟风”现象，导致农业生产结构与市场需求的脱节,降低了资源配置效率。
（二）收入差距扩大
依赖收入平滑机制来处理风险会还会导致收入差距扩大。Dercon的研究发现,富裕农民可能会比贫穷农民更少地采用收入平滑的方式来处理风险。[7］(850-875)这是因为，富裕者往往有较多的实物和金融资产，这本身有利于他们实现自我保险，而且，较多的资产意味着他们更有可能向放贷者提供抵押，或者可以作为传递其经营能力的信号，更加容易获得借款。结果，富裕者由于在获取收入的过程中更少的考虑风险问题，其专业化程度会更高，对新技术和新市场机会的态度会更加积极，生产经营的效益会更高。贫穷者的情况则正好相反。这种机制会反复发生作用，使收入差距不断扩大。显然，农户越是缺乏事后的消费平滑机制，这种收入差距扩大的趋势越明显。这种机制在我国农村同样存在，如下图所示，收入水平越低，农户越倾向于采用收入平滑措施，这会导致收入差距的扩大。⑥
（三）福利损失及其长期效应
在通过收入平滑仍然无法消除风险的情况下，农民会被迫直接面对风险，被动地承受收入下降所带来的不利后果，例如放弃对子女的人力资本投资，降低食品消费的数量和质量，推迟对疾病的治疗，出售生产性或消费性固定资产，这显然会对农户长期的生产效率构成严重的不良影响。低收入者更容易直接面对风险，所以，他们更容易陷于长期低效率的状态，这会导致贫穷的恶性循环，使收入差距持续加大。
四、政策建议
夜上海论坛 事后风险处理机制（非正式保险和跨时期消费平滑）受到限制，使农户依赖事前的收入平滑来处理收入风险，或者不得不被动地承受收入风险，导致了多方面的负面后果。因此，帮助农户建立有效的事后风险处理机制，对于农村的经济社会的全面发展，具有非常重要的意义。在尚难以建立全面的农村社会保障体系的情况下，现阶段可以通过以下措施来帮助农户处理收入风险：
(一)形成农村金融服务多元竞争的格局，提高服务质量
夜上海论坛 目前，由于四大国有银行退出农村，农村金融服务基本上形成了由农村信用合作社独家提供的局面。为了克服农村信贷供给存在的信息问题，农村信用合作社应当通过改革，恢复其农民“合作”的性质，使其真正成为“农民自己的银行”。除此之外，还应当给能够较好解决信息不对称问题的非政府小额信贷机构的和民间金融以宽松的政策环境，促进农村金融服务供给的多元化，通过竞争来促进农村金融服务质量的改善，减少农民所借款时所面临的流动性约束。
(二)鼓励商业保险进入农村，鼓励民间保险组织的发展
夜上海论坛 从各国的实践来看，由于农业生产的特殊性质，信息不对称问题在农业保险中非常严重，导致商业保险在农业如果要取得合理利润就必须索取较高的价格（保险费），超过了农户可以接受的范围，使纯粹商业性农业保险很难取得成功。因此，各国对于农业保险都有相当大程度的补贴。考虑到我国财政的承受能力，接受政府补助的商业性农业保险只能随着国家经济实力的增强而逐步实行。在目前，应当借鉴非正式保险的优势，鼓励介于非正式保险和正式商业保险之间的民间互助合作保险组织的发展。由于成员限定在社区范围之内，参加保险组织的农户之间相互熟悉，这种互助合作保险可以有效地解决信息问题，低成本地为农户提供保险服务。
(三)在农村建立最低生活保障制度，完善救灾救济制度
农村的弱势群体（如残疾人、老年人）获取收入的能力很低，最容易因为风险而陷于困境。但是，这部分人不可能成为任何追求可持续运营的金融机构的理想客户，更无力购买商业保险，甚至会受到非正式保险的排斥。对于这些群体，应当通过政府所提供的最低生活保障制度予以解决。严重的、大规模的自然灾害难以依靠互助保险来解决，金融机构所提供的贷款的范围也是有限的，在这一方面，政府的救灾救济制度以及民间的慈善组织发挥着重要的作用，应当加强监督，提高效率，使其在农户的风险处理中更好地发挥作用。
夜上海论坛 (四)消除市场和产业壁垒
我国经济发展中存在较为严重的地方保护倾向，导致了较为严重的市场分割，这不仅带来了资源配置效率的损失，而且使市场价格容易因为区域性因素而发生波动。市场壁垒的消除，统一市场的形成，有助于减少农产品价格波动，有助于农户实物资产的价格稳定，从而有助于农民处理风险。另一方面，农户在城乡之间的流动仍然存在着户籍制度、福利制度等制度壁垒，妨碍了农户通过多元化经营来处理风险，通过消除进入非农产业的各种壁垒，能够帮助农户处理风险。
除了以上强化事后风险处理机制的措施外，还可以通过为农户生产活动提供更好公共服务和公共产品，帮助农户低成本地降低收入波动。政府如果通过公共投资提供良好灌溉系统、便利的交通条件、准确的天气预报、充足的市场信息，无疑可以帮助农户减少收入风险。此外，政府还可以通过建立健全农产品期货市场来帮助农户减少价格波动所带来的收入风险。
注 释：
①这里的正规风险处理机制，是指专门用于风险处理的正式制度安排，包括现代社会保障和商业保险。我们将除此之外的其它风险规避措施称为非正规风险规避机制，其中主要是非正式制度安排，包括非正式保险、非正式信贷市场，还包含生产过程中规避风险的种种做法；正式信贷市场虽然是正式制度安排，但却不是专门用于风险处理，所以我们将其归入非正规风险规避机制。
②亲友之间的无息借款由于其明显的状态依存特征而区别于商业性借款，通常被认为属于非正式保险。
③正如民谚所云，“穷人顾当下，富人想将来”。
④根据《中国金融年鉴》（2004）的数据,农信社向农户的贷款仅占其农户在农信社全部存款的三分之一左右。
⑤笔者的问卷调查显示，种植农产品种类在4种及4种以上的农户占到27.9％，在3种及3种以上的农户占到60.4％，并且其风险防范的目的非常明显。
⑥但是,收入最低组却较少采用收入平滑的方式，这可能是因为他们的收入水平已经低于某个足以维持基本生活和基本“尊严”的界限，通过冒险所带来的收入增加会使其效用获得很大的增加，所以，其生产行为更加趋于冒险。
主要参考文献：
夜上海论坛 ［1］Dercon, S. (2002). “Income Risk, Coping Strategies and Safety Nets," The World Bank Research Observer, vol.17.
［2］Marcel Fafchamps(1992),“Solidarity Network in Preindustrial: Rational Peasants with a moral economy"［J］, Economic Development and Culture change.vol.41(1).
夜上海论坛 ［3］德布拉吉・瑞．发展经济学 ［M］．陶然等译. 北京：北京大学出版社，2002.
［4］Morduch, J., (1995), “Income Smoothing and Consumption Smoothing"［J］, Journal of Economic Perspectives,vol.9(3).
夜上海论坛 ［5］盛勇炜．城市性还是农村性：农村信用社的运行特征和改革的理性选择［J］．金融研究，2001(5)．
夜上海论坛 ［6］马小勇．中国农户的风险规避行为分析［J］．中国软科学，2006(2)．
第2篇
第一，保险转移。企业购买保险达到转移风险损失的目的。保险人运用保险方式集中所有投保人面临的零散风险，当企业风险损失在保险责任范围内时，可以运用保险补偿方式降低企业损失，以保证企业经营的稳定性。第二，非保险转移。就某种情况而言，将风险造成的财务负担让非保险人承担，更适合损失转让人。例如受让人处理风险比转移人更加方便时，或者受让人所处的位置更适合控制损失时，可以运用此种方法。企业出现一些特殊经营和特殊风险时，此风险不在保险条款中时，为了让转移人的财务得到保障，就要运用非保险转移。非保险转移包括免责约定、保证合同、套期保值等。
2企业财务处理机制风险因素
夜上海论坛 2.1行业变迁对企业风险管理的影响
我国经济体制改革促使企业积极调整所有制结构和经济结构。调整经济结构后，引发我国行业的大变迁，在电力、煤炭、钢铁、通信、民航、铁路、石油等领域，可以建立大集团或大公司以打破行业垄断，企业提高服务水平和产品质量，降低生产经营成本，优化资源配置，以在竞争中获得发展。一些企业劳动密集、规模较小、技术水平低，如制造业、采掘业等，他们根据市场需求，进入和开发新的生产和经营领域。在市场经济环境下，所有企业都要面临并承担风险，企业要将经营的适应性与稳定性相结合，分析控制风险、回避风险、处理风险的措施，建立健全财务处理机制。要运用建立自保基金、与保险签订保险合同来转移风险。企业在处理财务风险时，既要重视动态风险，还要关注静态风险。静态风险管理对经营成本和企业竞争力有直接影响。所以行业变迁时对企业风险管理有重要影响。
夜上海论坛 2.2企业制度对企业风险的影响
夜上海论坛 企业实现现代化，需要对制度进行改革，所以我国进行了政治体制、外贸体制、金融体制、投资体制、财政体制、税收体制等改革，同时对财务制度进行重大改革。新的财务制度环境中，企业成本核算运用制造成本法代替完全成本法，财务费用和管理费用不可以在当期生产的所有产品中进行分摊，而要列在当期损益科目中，事实上让当期销售产品来承担这些费用。当企业产大于销时，财务费用和管理费用能够起到抵减当期收入、降价应税所得，提高企业收益的作用。企业将风险管理作为制造成本时，为了降低制造成本而努力做好风险管理的工作。以经济效益为引导，为企业管理风险提供新动力。
夜上海论坛 3企业财务处理机制的有效途径
夜上海论坛 3.1企业选择保险决策
夜上海论坛 企业保险决策的内容包括:保险决策、选择保险人、制订保险方案以及保险决策执行效果等方面。风险管理者在认识到企业可能会出现的风险及其主要因素的基础上，运用风险评估的方式预测出现风险的概率及损失程度，风险单位损失的标准差和期望值，要与法律制度、环境因素、物与人的因素综合考虑，以获得风险概率和危害程度。以此为前提，结合企业风险管理目标、控制风险能力、财务能力等因素，作出投保决策。首先对内安排，要确定保险对象、保险金额、投保险种等问题。对于企业而言，不同保险对象面临的风险各不相同，风险损失也具有一定差异性，企业要按照自身实际情况选择险种，可以选择财产保险，因火灾、水灾、地震等自然灾害而出现的损失会得到赔偿，也可以按照企业特殊要求选择附加营业中断险、机器损坏险、露堆险、盗窃险等险种。其次对外安排。也就是对保险公司的选择。企业可能通过公开性信息、保险经济人、保险人等渠道了解保险公司的情况。企业选择保险公司时要充分考虑到服务、成本等方面。企业要对风险管理计划进行定期检查，综合考查风险管理的决策和思路，并根据具体发展情况，适时进行调整。
夜上海论坛 3.2企业选择自保决策
规模大的企业风险因素就多，现在市场竞争日益激烈，经营生产中有很多不确定情况，企业风险管理人需要更有效、更合理的处理财务风险、控制风险损失的方式，所以自保公司的形式应运而生。自保公司是大型企业或集团企业的母公司构建起的保险公司，其目的是为企业及其附属企业，或者其他企业存在的风险开展保险或者提供保险安排。建立专业自保公司的优势在于，一方面它减少保险人为应对道德风险和信息不对称而产生的费用。另一方面和商业保险相比，自保公司的费用较低，减少企业的费用支出。在建立专业自保公司前，应该认识到企业的风险控制决策。要充分考证、调查建立自保公司后会得到的益处和坏处，建立起集法律、税务、财务等专业组成的研究小组，聘请专业经纪人和咨询专家对其可行性进行研究。研究的内容具体包括以下几点。第一，要研究建立自保公司是否能得到政府政策的支持。第二，分析最近五年内公司对各种风险采取的控制方法、财务处理成本、控制效果以及损失的相关记录，对企业风险特点进行研究。第三，确立管理目标，要制定出风险基金的额度。第四，对自保公司的财务进行考察，并对未来业务进行分析。最后要选择注册自保公司的地点，要考虑注册地的税收、通信、交通等因素，这对跨国公司特别重要。
4结论
第3篇
夜上海论坛 关键词：12398热线；处理流程；制度完善
2014年6月13日，主持召开中央财经领导小组第六次会议，研究能源安全问题，明确提出我国能源安全发展的“四个革命、一个合作”战略思想，即：推动能源消费革命，抑制不合理能源消费；推动能源供给革命，建立多元供应体系；推动能源技术革命，带动产业升级；推动能源体制革命，打通能源发展快车道；全方位加强国际合作，实现开放条件下能源安全。联系12398热线热事项处理实践，12398热线作为国家能源局及其派出机构了解民情、汇聚民智的重要渠道，对于保障和改善民生，促进社会和谐发挥着日益重要的作用。同时，能源领域的12398热线也面临着新的机遇和挑战，科学分析12398热线事项处理的法律风险及其制度防范，无疑将为促进新常态下能源领域的社会和谐和协调发展提供有力的制度保障。
一、12398热线的概况及特点
（一）12398热线的概况
12398热线是贯彻落实国务院《条例》、《电力监管条例》关于畅通渠道规定的产物。从2006年8月1日开通的电力监管投诉举报热线（暂不开通），到2013年使用用途变更为“12398能源监管热线”（以下简称12398热线），12398热线运行以来，国家能源局坚持监管为民，倾听人民群众呼声，切实发挥12398热线桥梁纽带作用。据统计，自2014年11月1日12398能源监管热线运行一年来，各派出机构12398热线累计收到各类有效信息30336件，日均接收信息832件，其中受理投诉举报1906件，占有效信息的6.28%，办结率达99%。①
夜上海论坛 （二）12398热线的特点
夜上海论坛 1、功能多元性。根据《国家能源局12398能源监管热线投诉举报处理暂行办法（2014）》（以下简称《12398热线暂行办法（2014）》等相关法律规章和政策规定，结合12398热线的具体实践，12398热线的功能是多元的：（1）12398热线是面向社会、服务公众的平台；（2）12398是联系群众的纽带、民主参与的桥梁；（3）12398热线是权利救济的途径；（4）12398热线是社会监督的渠道。②
夜上海论坛 2、认真办理。为了保障12398热线规范运行，国家电力监管委员印发了《12398热线暂行办法（2014）》，对12398热线的接收、受理、分理、办理、责任追究等方面都给与了明确的规定。按照《国家能源局综合司关于做好12398能源监管热线投诉举报有关工作的通知》，提高12398热线投诉举报处理工作质量和效率，促进依法监管、专项监管、问题监管、闭环监管和有效监管。通过采取以上措施，确保了及时回答群众反映的一般性问题。如果受理的投诉举报事项涉及其他政府部门职责的，通过协商办理。对不属于12398热线能源监管职责范围的，做好记录，并按照有关规定进行移送。同时，认真做好对投诉举报人的回复与回访工作。
夜上海论坛 3、及时通报。为了推动12398热线办理工作扎实有效展开，每月以《12398能源监管热线投诉举报处理情况通报》的形式，对上个月的投诉举报的处理情况和反映的主要问题进行通报，接受来自全社会的监督。通过扎实有效地工作，12398热线在调节社会关系、解决能源纠纷、接受群众监督、促进社会和谐方面发挥了积极的作用。
二、探析12398热线事项处理的法律风险的必要性
12398热线事项处理过程从接收、受理、分理、办理、存档、回复回访等，是一个相对复杂、不可分割的过程。在这一过程当中所进行的工作会产生不同琐碎的法律风险。考察12398热线事项处理的法律风险，有利于12398热线在面临新的能源机遇与挑战时期，充分认识到自身发展的薄弱环节，促使国家能源局及其派出机构协同一致，共同防范法律风险。如何能够使12398热线突破监管瓶颈、减少不必要的损失，必然是建立在法律风险分析的基础上，采取相应的制度应对措施，从而加强12398热线服务质量，提高管理水平。
三、12398热线事项处理的法律风险及原因解析
在市场经济和社会多元格局的今天，“12398”能源监管热线作为吸收群众投诉举报的一个途径，不仅是国家能源局及其派出机构和群众沟通的渠道，而且是解决各种社会问题的有效机制。然而，12398热线因其所涉及领域的特殊性，在实践发展中也面临着一些亟待解决的困境和难题。
（一）12398热线事项处理存在的法律风险
1、受理事项类型化划分存在风险。类型化是以事物的核心意义、根本特征。为标准而对客体进行的一种类属划分，它不要求各种类型的内涵与所指客体特征完全符合，只是尽可能多保留事物的个性特征，因而它与抽象概念相比更接近生活事实，与具体社会现象相比更具有确定性。③12398热线事项类型化处理是行政机关精细化管理的必然要求。然而，按照《12398热线暂行办法（2014）》的规定，12398热线受理事项仅分为投诉事项和举报事项，其余事项办理流程及制度因缺乏相应程序规则和法律文书未能实现归口办理。根据相关法律、政策规定，结合12398热线实践，12398热线还存在大量咨询服务事项、意见建议事项、涉法投诉事项、涉访投诉事项和举报事项。对12398热线受理事项进行合理的类型化划分是依法科学处理12398热线相关事项的前提。12398热线事项分类处理机制的不完善，使其在处理过程中容易突破现行法律的一些规定，也会在某些环节留下了法律控制的空白，最终影响12398热线在履行能源监管职责、依法维护电力市场秩序等方面的积极作用。
2、事项处理规范依据存在风险。12398热线事项处理的规范依据是国家能。源局制定的《12398热线暂行办法（2014）》等一系列规范性文件，没有上升为法律规范。党的十八届四中全会决定明确要求，“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规的依据，不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。因此，《立法法（2015）》对部门规章进行了规范，严格界定了部门规章边界。④结合上述规定，12398热线现有规范中虽然没有涉及公民、法人和其他组织实体性权利，但涉及程序性权利。实践中，《12398热线暂行办法（2014）》等其他规范性文件仅对投诉事项和举报事项的处理流程加以规定，其他事项的相关流程并未精细化、制度化，导致实践中没有相关程序可以依据从而存在违法的风险。因此，123989热线制度的法律化应是新常态下的最优选择。
夜上海论坛 3、制度缺陷引发的风险。12398热线是受国家能源局委托，代表国家能源。局听取群众的建议、意见、投诉和举报等，协调督促国家能源局各职能部门切实为民服务、发挥桥梁纽带作用的一个平台。然而，实践中12398热线也面对诸多问题，最核心的问题是制度问题。投诉举报处理工作的实效性，在于制度的科学合理性。从12398电力监管投诉举报热线到12398热线，电监会、国家能源局⑤制定的规章和规范性文件大多是针对电力的，其他能源方面的规范相对欠缺，加上它们的制定主体和制定时间的差异性，导致难以形成统一的规则体系，从而使12398热线事项处理面临制度困境（规则冲突和规则缺失并存）。缺乏完备的12398能源监管热线投诉举报处理规则体系，无法从法律上统一、完善相关制度，往往会存在条款冲突、不一致的情况，导致12398热线工作人员在事项处理过程中不知所措，不利于实际操作。
夜上海论坛 （二）12398热线事项处理存在问题原因解析
1、新生事物正处于摸索阶段。12398热线还是一个新生事物，热线工作人员在这方面的经验还很不足，在我国的能源需求及资源约束日益增强的今天，面对源源不断的投诉、举报、咨询、建议等，工作人员的压力非常大。例如，根据《12398热线暂行办法（2014）》的规定，12398热线接受、受理相关事项必须符合其第11、12条、第20、21条的规定。然而，由于法律的变化、国家机构调整和职能转变以及接线人员自身素质等因素影响，接线人员对相关事项是否符合相关受理条件会产生模糊。面对模糊情形，接线人员应如何处理，《12398热线暂行办法（2014）》并未作出规定，从而导致受案不一致，影响12398热线的实效。无“法”可依、工作中没有相对成熟的经验和范例等弊端日益凸显，国家能源局各职能部门都在摸索中试探性地建设，同时地域性、行业性的差别较大，不同的需求将导致12398热线的走向更加不确定性。
2、群众诉求包罗万象。12398热线自开通以来，成为国家能源局及其派出机构了解民情、汇聚民智的重要渠道，是国家能源局及其派出机构联系群众的重要纽带。但是，在能源革命新形势和经济发展新常态背景下，12398热线受理范围拓展后，面临着新任务、新挑战。当前，由于公众对12398热线的认识程度差异较大，群众诉求包罗万象，容易导致12398热线事项处理过程中存在诸如举报多头受理、主体不明、责任不清、法律支持薄弱的矛盾突出等问题，迫切需要在丰富信息来源、扩大社会影响、提高受理时效、满足人民群众满意用能方面，找到新思路、采取新举措。⑥
夜上海论坛 3、制度缺陷导致监控不力。12398热线是经国家能源局授权，代表国家能源。局听取群众的建议、意见、投诉和举报等，协调督促国家能源局各职能部门切实为民服务、发挥桥梁纽带作用的一个平台。但是由于目前的制度缺陷，12398热线只有协调权，没有处置权。当群众对某些处置行为表示不满或者怀疑时，12398热线往往只能进行解释性的答复，而对行政管理、行政许可、行政处罚等实际操作很难实施有效监控。
四、12398热线事项处理法律风险的制度应对
夜上海论坛 12398热线面对的诸多问题中，最核心的问题是制度问题。投诉举报处理工作的实效性，在于制度的科学合理性。如果不能及时解决群众反映的实际问题，12398热线覆盖的范围再广，设备再先进，也形同虚设。⑦因此，如何构建一个完备的12398能源监管热线投诉举报处理规则体系，从法律上统一、完善相关制度，成为摆在国家能源局面前的重要课题。
夜上海论坛 1、完善12398热线内部闭环工作机制。12398热线投诉举报事项内部闭环工作机制包括接收、受理、分理、办理、存档、回复、回访等。我们应该按照“统一受理、归口办理，限时办结、及时反馈”的原则，针对12398热线投诉举报事项内部闭环工作机制存在的问题寻找相应的完善之策。例如，针对“分理”此项机制，因12398热线分理是12398热线内部闭环工作机制的基础。为此，应该根据12398热线受理范围和国家能源局及其派出机构的三定方案，确立相关事项的具体处理机构，以便有的放矢地处理相关事项，提高处理的效率和合法性。
2、健全12398热线事项分类处理机制。在现有规范体系中，虽然12398热线。受理事项已经进行了类型化处理，分为投诉事项和举报事项。但根据相关法律、政策规定，尤其是12398热线实践，12398热线受理事项不仅有投诉事项和举报事项，还有咨询服务事项、意见建议事项。而且投诉事项根据还可以进一步划分为涉法投诉事项和涉访投诉事项。建立健全12398热线事项分类处理机制，区分12398接收事项并明确各类事项办理流程及制度实现归口办理，是切实发挥12398热线在履行能源监管职责、推进能源市场建设、维护能源市场秩序方面积极作用的重要保证。为此，我们应该根据12398热线实践需要，进一步完善12398热线事项的类型化，并建立健全相应程序规则，规范其文书样式。
3、建立健全12398热线事项外部协商机制。国家能源局及其派出机构基于其监管目标、方式与手段的局限性，必然出现监管真空和监管越位。这就需要建立健全相应的外部协调机制。然而，《12398热线暂行办法（2014）》只是规定“如果受理的投诉举报事项涉及其他政府部门职责的，应当协商办理。”但对于如何协商办理没有做出任何规定，也没有设立任何机构负责相应协调。外部协调涉及其他国家机关职权，通过制定法律、行政法规来构建相关制度是最佳选择，通过联席会议来解决也是不错的选择。12398热线事项处理具有个案性，而且国务院要求建立部际联席会议应当从严控制，可以由主办部门与其他部门协调解决的事项，一般不建立部际联席会议。因此，这两种方法对12398热线事项处理来说是不现实的，也是国家能源局自身所不能决定的。在上述两种方法不能立刻实现的情况下，国家能源局及其派出机构应该建立健全自身对外协调机制：（1）设立对外协调机构。（2）建立对外协调的基本规则。
4、完善12398热线事项移送机制。根据《12398热线暂行办法（2014）》。第五条第二款规定：确定不属于能源监管职责范围的，应当按照有关规定进行移送。12398热线的工作跟各职能部门的关系较大，但职能部门之间的交叉是一个比较难的问题，这就造成有的难点问题形成无人管理的现象。为此，必须建立健全12398热线投诉举报事项移送机制，包括向司法机关移送案件机制（即行刑衔接机制）和向其他行政机关移送案件机制。（作者单位：广东外语外贸大学）
夜上海论坛 基金项目：广东大学生科技创新攀登计划项目《与涉法涉诉制度关系研究―以“12398”能源监管热线为例》（编号：pdjh2016b0176）。
注释：
① 王恩博：《中国12398能源监管热线一年受理投诉逾1900件》，http：///cj/2015/11-25/7641472.shtml。查阅时间：2016年7月7日。
夜上海论坛 ② 朱最新：《与12398热线关系研究报告》，2016年3月。
③ 《社会科学家手册》，莫斯科，1976年，第484页，转引自[苏]科兹洛夫主编，曹静、吴振海译：《社会学研究的方法论问题》，南开大学出版社1986年版，第36页。
夜上海论坛 ④ 《立法法（2015）》第80条规定：没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。
夜上海论坛 ⑤ 根据相关法律法规规定，国家能源局作为部委管理的局没有规章制定权，但可以制定规范性文件。
