学生会维权工作计划范文

前言：我们精心挑选了数篇优质学生会维权工作计划文章，供您阅读参考。期待这些文章能为您带来启发，助您在写作的道路上更上一层楼。

第1篇

为贯彻党的十七大会议精神，进一步落实国家人口计生委《人口计生系统依法行政“十一五”规划》，强化基层人口计生工作依法行政力度，一年来,我乡加强计划生育工作依法行政工作，主要做了一下工作：

一、高度重视。成立了行政执法工作领导小组及办公室具体负责日常工作，及时制定工作措施及相关工作实施方案，对国家计划生育“一法三规”和省“条例”及省有关办法进一步量化、细化、具体化，使之更具有可操作性，更加全面、科学、合理，更加人性化，更有利于计划生育工作与和谐社会发展。

二、严格执行人口法规的规章制度。建立行政执法考核制度、行政执法过错责任追究制度、行政案件督办制度和行政执法案卷评查制度，完善了计划生育维权工作制度、人口计生政务公开制度等，严格再生育审批程序，坚持计划生育政务公开制度，对违反法律法规生育案件的处理率达100%，坚持“十禁止”、走群众工作路线、遵守群众工作纪律。全乡无违反“七不准”和“十禁止”的行为发生，无行政复议案件发生，无执法不当引发的恶性案件发生。

三、加大力度开展便民维权活动。在全乡各村开展便民维权活动，通过三条便民措施，即在生育文化服务中为群众获取计划生育知识和信息提供方便；在技术服务中为群众优生优育、避孕节育提供方便；在计划生育政策法律服务中为群众维权、办事提供方便，和四条维权要求，即保障群众合法生育权、保障群众知情和参与权、保障群众法定的奖励和优待权、保障群众的诉求和监督权，尊重群众在计划生育中的主人翁地位，改进工作作风，提高工作效率，依法办事，文明执法，自觉接受群众监督，为群众提供高效、优质的服务，切实维护群众实现计划生育的合法权益，全面推进人口和计划生育依法行政。新晨

第2篇

夜上海论坛 为贯彻党的十七大会议精神，进一步落实国家人口计生委《人口计生系统依法行政“十一五”规划》，强化基层人口计生工作依法行政力度，一年来,我乡加强计划生育工作依法行政工作，主要做了一下工作：

一、高度重视。成立了行政执法工作领导小组及办公室具体负责日常工作，及时制定工作措施及相关工作实施方案，对国家计划生育“一法三规”和省“条例”及省有关办法进一步量化、细化、具体化，使之更具有可操作性，更加全面、科学、合理，更加人性化，更有利于计划生育工作与和谐社会发展。

 

二、严格执行人口法规的规章制度。建立行政执法考核制度、行政执法过错责任追究制度、行政案件督办制度和行政执法案卷评查制度，完善了计划生育维权工作制度、人口计生政务公开制度等，严格再生育审批程序，坚持计划生育政务公开制度，对违反法律法规生育案件的处理率达100%，坚持“十禁止”、走群众工作路线、遵守群众工作纪律。全乡无违反“七不准”和“十禁止”的行为发生，无行政复议案件发生，无执法不当引发的恶性案件发生。

 

夜上海论坛 三、加大力度开展便民维权活动。在全乡各村开展便民维权活动，通过三条便民措施，即在生育文化服务中为群众获取计划生育知识和信息提供方便；在技术服务中为群众优生优育、避孕节育提供方便；在计划生育政策法律服务中为群众维权、办事提供方便，和四条维权要求，即保障群众合法生育权、保障群众知情和参与权、保障群众法定的奖励和优待权、保障群众的诉求和监督权，尊重群众在计划生育中的主人翁地位，改进工作作风，提高工作效率，依法办事，文明执法，自觉接受群众监督，为群众提供高效、优质的服务，切实维护群众实现计划生育的合法权益，全面推进人口和计划生育依法行政。

四、广泛开展人口法规宣传教育。进一步完善了学法用法制度，把法制宣传教育纳入了村组计生人员任职培训、专业业务培训和更新知识培训中，增强了各级计生工作人员的法制观念和依法行政、依法办事能力。利用宣传栏、黑板报、固定标语等形式和，扎实开展了人口计生法制宣传教育工作，使群众自觉依法生育和维权的意识明显增强，依法行政率达到了100%。

 

第3篇

夜上海论坛 一、"十一五"期间人口和计划生育依法行政工作指导思想、工作目标

指导思想：认真贯彻落实十六大、十六届六中全会和中央《决定》精神，以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，按照建设法治政府的总体要求，落实科学发展观,树立以人为本理念，推动各级政府和相关部门全面履行法定职责，改革创新人口和计划生育工作机制，提高各级人口和计划生育干部依法行政能力和水平，维护公民实行计划生育的合法权益，为实现稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展提供法制保障。

夜上海论坛 主要工作目标：深入贯彻十六届六中全会和中央《决定》精神，切实转变政府职能，提高公共服务和社会管理能力，完善人口和计划生育法律法规体系，为人口和计划生育工作提供法律保障。"十一五"期间，人口和计划生育系统要着力建立和完善人口和计划生育利益导向机制、科学民主决策机制、公民权益保障机制和计划生育行政监督机制，力争到2010年率先实现部门工作法治化。

二、"十一五"期间人口和计划生育系统依法行政主要任务

（一）树立以人为本理念，创新行政管理手段，全面、正确贯彻落实人口和计划生育法律法规。

夜上海论坛 各级人口和计划生育部门要坚持以人为本、执法为民、依法维权、优质服务的理念，切实维护公民依法生育的权利，保障公民获得生殖保健服务和避孕节育措施知情权、选择权，关注流动人口计划生育和生殖健康权利，落实计划生育家庭奖励优待和优先发展等方面的权利。

夜上海论坛 在行政管理方式方面，要善于运用行政指导、行政许可、行政奖励、行政处罚以及行政合同等多种手段实施计划生育管理。在直接管理和间接管理之间，重在间接管理；在事前管理和事后管理之间，重在事前管理；坚持寓管理于服务中，杜绝或最大程度地减少因管理方式不当而引发的计划生育工作矛盾和影响社会稳定的因素。继续深化行政审批制度改革，严格按照《行政许可法》和国务院关于取消、改变和调整行政审批项目有关决定的要求，规范人口和计划生育行政许可行为，减少行政许可（审批）项目，改革行政许可（审批）方式，方便群众，节约管理成本。

夜上海论坛 以计划生育便民维权活动为载体，推进计划生育依法行政工作。鼓励各地结合本地区实际，提出便民维权的具体措施，创造性地开展多种形式的计划生育便民维权活动。2007年，在总结部分试点地区经验的基础上，将试点扩大到42个全国人口和计划生育综合改革试点单位，力争到2009年，将计划生育便民维权活动在全国普遍推开。

进一步规范基层人口和计划生育依法行政工作。2007年，国家人口计生委将制定下发《县级人口和计划生育依法行政考核与评估基本要求》，规范和引导县级人口和计划生育依法行政工作的开展。继续深化维护公民生殖权利国际合作项目工作，通过投诉机制建设、深入培训、优质服务等方式，切实将以人为本、维护公民权利意识贯彻到人口和计划生育工作中，并与国内工作互相结合、互相借鉴，共同提高。

（二）加强制度建设，完善人口和计划生育法律法规体系。

夜上海论坛 根据国家法制建设的新形势及人口和计划生育工作改革发展的要求，制定国家和地方中长期立法规划以及年度立法计划，进一步推动有关人口和计划生育领域的立法，进一步完善人口和计划生育法律法规体系，为稳定低生育水平、统筹解决人口问题提供法律保障。

夜上海论坛 尽快修订完善《流动人口计划生育工作管理办法》，为保障流动人口计划生育和生殖健康的合法权益，完善流动人口计划生育管理与服务新体制提供法律依据；抓紧研究制定禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠（以下简称"两非"）的行政法规，为打击"两非"，加强行政监管力度，综合治理出生人口性别比升高问题提供法律依据。积极推动与人口和计划生育相关的其他法律法规的出台。继续抓紧做好计划生育技术服务、计划生育药具管理、计划生育统计、计划生育奖励优惠等方面的规章和规范性文件的修改完善等工作。

不断总结地方立法经验，把握立法规律，根据《决定》精神，做好地方人口与计划生育法规、政府规章的制定、修改和完善工作，将各地创造的计划生育综合治理、奖励扶助、少生快富、出生人口性别比问题治理等已经成熟的人口和计划生育管理经验、方法以及有关制度上升为地方法规或者政府规章。各省（区、市）人口计生委在涉及生育政策调整等重大立法事项时，应向国家人口计生委报告或者征求意见。

建立健全规章和规范性文件审查备案和定期清理制度。对人口和计划生育规范性文件实行前置性审查。人口和计划生育行政机关提出涉及行政管理相对人的规范性文件草案，应先由本机关法制工作机构审查，发现草案在职权、程序等内容与有关法律、法规、规章或者上级人口和计划生育行政机关的规范性文件不一致的，应当据实报告并提出修改意见。规范性文件自之日起30日内报送上一级人口和计划生育行政机关备案。定期清理人口和计划生育部门规章和规范性文件，对于不适应客观情况和发展要求或者与新出台的法律法规相抵触的，应及时修改或者废止。

（三）坚持科学民主决策，建立科学化、民主化、规范化相统一的行政决策机制。

各级人口和计划生育部门要建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制和舆情分析系统。对人口和计划生育重大政策调整、人口和计划生育重大制度设立、中长期人口发展规划的编制、人口和计划生育法律法规的制定等事关广大人民群众切身利益和影响全国或者本地区经济社会发展的重大事项，应事先进行有专家、相关部门参与的深入调查研究，进行必要性和可行性论证，并以举行座谈会、听证会或向社会公布等形式，广泛听取意见。实行决策跟踪反馈制度，确定督办机构和人员，定期对决策执行情况进行跟踪与评估，并适时调整和完善有关决策。按照"谁决策、谁负责"的原则，建立健全决策责任追究制度，对未经认真调查研究、充分论证或者领导集体讨论作出决策，以及因决策过错给国家和群众利益造成重大损失的，应当追究有关领导的责任。

夜上海论坛 （四）实行依法行政责任制度，规范执法行为，不断提高人口和计划生育依法行政工作水平。

夜上海论坛 各级人口和计划生育部门要建立依法行政责任制度，内部各业务工作机构结合各自职能落实在依法行政工作中的职责。

继续深化行政执法责任制、行政执法评议考核制度和行政执法过错责任追究制度，确保依法行使职权，履行法定职责，对因故意或者重大过失造成行政侵权和错案的工作人员要进行责任追究。建立健全行政侵权赔偿制度，人口和计划生育部门及其工作人员违法行政，侵犯当事人合法权益，造成人身损害或者财产损失的，应当依法予以赔偿。实行执法过错责任人追偿制度，对因故意或者重大过失造成行政侵权的工作人员除给予行政、纪律处分外，还应当予以经济追偿。

加快行政程序建设，规范行政许可、行政处罚、行政复议、行政赔偿及社会抚养费征收等行政执法程序和各类执法文书；严格实行"收支两条线"管理体制，执行收费与监管、作出处罚决定与罚款收缴相分离制度，杜绝乱收费、乱摊派、乱罚款，征收的社会抚养费和罚款要严格按照有关规定上交国库。尊重和保护当事人的知情权，建立听取当事人意见制度。人口和计划生育行政管理部门在作出数额较大的社会抚养费征收决定和罚款决定以及影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的具体行政行为时，依法应当听证或当事人要求听证的，应当组织听证。

夜上海论坛 （五）完善监督机制，自觉接受监督，增强自我纠错能力。

夜上海论坛 各级人口和计划生育工作部门要自觉接受党委、人大、政府、政协以及行政监察部门对其履行职责、依法决策、依法维护公民合法权益情况的监督检查。接受人民法院依照行政诉讼法对于行政机关依法行政情况的监督，自觉履行人民法院生效判决。认真执行规章和规范性文件事前审查与事后备案制度，自觉接受政府法制机构对于抽象行政行为的监督和审查，确保抽象行政行为合法。

夜上海论坛 加强人口和计划生育系统内部层级监督。重视行政复议工作，发现具体行政行为错误的要及时予以纠正。加大上级机关对下级机关的指导检查力度，定期开展行政执法检查活动。"十一五"期间，国家人口计生委将继续坚持每年对全国人口和计划生育行政执法情况进行抽查制度，并将抽查情况通报全国。

夜上海论坛 强化社会监督，拓宽监督渠道，完善监督机制。继续推进计划生育政务公开、村务公开。要结合人口和计划生育信息化建设推进政务信息公开，全面、准确、真实地向社会公开人口和计划生育政务信息和行政执法主体、范围、依据和程序，进一步推进计划生育村(居)民自治工作的开展，尊重群众对计划生育工作的知情权、参与权和监督权，完善群众举报违法行为的制度。高度重视新闻舆论监督，对媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时作出处理，改进工作。

（六）加强法制宣传教育，提高干部群众的法律意识和法制观念。

要按照《人口和计划生育系统法制宣传教育第五个五年规划》的要求，扎扎实实地开展人口和计划生育法制宣传教育活动。人口和计划生育系统工作人员每年学法和接受法律知识培训的时间不得少于40个小时，不断提高各级干部的法律素质，增强法制观念和依法办事能力。各级人口和计划生育领导干部要带头学法用法，树立法制观念，提高依法决策能力。计划生育技术服务人员要认真学习《人口与计划生育法》、《计划生育技术服务管理条例》以及有关卫生法律法规，提高法律意识，在计划生育/生殖健康技术服务中维护群众的合法权益。

夜上海论坛 要通过多种形式面向社会开展人口与计划生育法律法规的宣传教育，不断提高《人口与计划生育法》等"一法三规"和地方人口和计划生育法规规章的普及率，进一步提高群众的依法生育和依法维权意识,增强公民依法参与和监督计划生育事务的能力。

夜上海论坛 （七）加强法制工作机构和干部队伍建设，发挥法制工作机构在依法行政工作中的重要作用。

夜上海论坛 各级人口和计划生育工作部门要充分发挥本部门法制工作机构在依法行政方面的参谋和助手作用，选拔政治素质高、业务能力强、德才兼备的干部充实到法制工作机构。到2010年省级人口和计划生育行政机关法制工作机构干部85%以上要达到大学本科以上学历，至少要配备两名以上法律、公共政策研究或相关专业的本科毕业生；市（地）、县级人口和计划生育行政机关也要建立法制工作机构，至少要配备一名法律专业的本科毕业生。

夜上海论坛 要加强基层行政执法机构和执法队伍建设，不断加强对行政执法人员的培训。要把对行政执法人员的教育培训纳入"十一五"人口和计划生育教育培训工作规划，通过资格考试、岗位培训、交流研讨、专题辅导、自学等方式，强化基层执法人员的法制观念，提高执法能力和执法水平。

夜上海论坛 三、工作步骤和安排

本规划从2006年开始实施，到2010年结束。具体分三个阶段：

（一）准备阶段。

夜上海论坛 2007年6月底前，各省（区、市）人口计生委要按照规划的要求，结合本省（区、市）依法行政工作实际，制定具体的实施方案。

夜上海论坛 （二）组织实施阶段。

夜上海论坛 2007年至2010年。各省（区、市）人口计生委依据本规划确定的目标、任务和要求，结合本地实际，确定年度依法行政工作重点并制定考核或评估办法。2008年底进行中期检查和督导。

（三）检查验收阶段。

2010年各省（区、市）人口计生委对依法行政工作进行总结验收。届时国家人口计生委将派出检查组进行抽查和验收。

夜上海论坛 四、组织领导和保障

（一）提高认识，明确责任，切实加强对推进依法行政工作的领导。

夜上海论坛 各级人口和计划生育部门要从"立党为公、执政为民"的高度，充分认识依法行政工作的必要性和紧迫性，真正把依法行政作为政府运作的基本准则，加强对依法行政工作的领导。各级人口和计划生育部门的主要领导是推进依法行政工作的第一责任人。

(二)制定规划，分解任务，稳步推进。

各级人口和计划生育部门要结合本地实际，确定切实可行的工作目标和不同时期的工作重点，有计划有步骤地推进依法行政，做到五年有规划，年度有安排。对于工作中遇到的问题、困难认真分析，及时调整工作思路和方法。

（三）为依法行政创造必要的条件。

夜上海论坛 各级人口和计划生育部门要为依法行政工作的开展提供必要的经费保障，保证"有钱办事"。要改革人口和计划生育目标考核责任制度，把依法行政情况作为关键指标纳入考核体系。

第4篇

夜上海论坛 为认真贯彻落实国家《流动人口计划生育工作管理办法》和《流动人口计划生育管理和服务水平若干规定》，维护流动人口的合法权益，落实网格化管理和市民化服务，全面提升我县流动人口计划生育工作水平，按照省、市人口计生委统一部署，我县将今年10月份确定为流动人口计划生育维权服务月（以下简称服务月），具体活动方案如下：

夜上海论坛 一、指导思想

以“三个代表”重要思想为指导，以维护流动人口计划生育合法权益，营造法治、健康、和谐的流动人口计划生育工作氛围为目标，面向广大流动人口开展全方位、系列化的计划生育维权服务活动，提高流动人口的法制观念和生殖健康水平，推动我县流动人口和计划生育工作健康发展。

二、具体要求

（一）高度重视，加强领导。开展服务月是今年流动人口计划生育工作的重点项目，是实现流动人口与户籍人口同管理、同宣传、同服务的重要举措，是维护流动人口合法权益的一项保证性措施。各街道要切实加强服务月活动的领导，将该项工作列入重要日程，做到四到位，即领导重视到位，经费投入到位，宣传普及到位，管理服务到位。

（二）精心组织，确保质量。要结合实际，制定活动方案，采取多种形式，大张旗鼓地开展面向流动人口的法律服务、生殖健康服务和维权服务。10月18日定为全县流动人口计划生育维权服务月集中宣传日，各街道以本辖县为宣传范围，以日常服务为工作要点，特别要在流动人口密集地县进行重点宣传，开展多项服务，保质保量完成工作。

（三）做好总结、及时反馈。服务月期间，各街道要加强信息反馈，做好典型的宣传报道工作，并搞好活动总结。总结要用数字说明问题，并于10月28日前以书面形式报县流动人口计划生育管理办公室，活动情况将在网上进行通报，此项工作将被纳入日常考核。

夜上海论坛 三、活动内容

（一）开展办、验证服务

各街道要对辖区内对流动人口情况进行彻底清查，登记造册，并登门免费为流动人口发放《流动人口婚育证明》；联合公安、劳动、工商等部门，深入到建筑工地、市场、餐饮娱乐场所，查验外来务工人员的《流动人口婚育证明》，并利用流动人口计划生育信息交换平台，向户籍地通报其婚育、避孕措施落实等方面的信息。

夜上海论坛 （二）开展生殖健康服务

各街道要依托计划生育服务站，为流动人口开展免费的b超、血常规、心电图等服务。并深入到建筑工地、市场为流动人口举办优生优育、生殖健康讲座，开展义诊活动。要在流动人口中推行避孕措施知情选择。通过广泛开展避孕节育知识专题讲座和咨询服务，使流动人口了解、掌握各种避孕节育方法，从而选择适合自己的避孕方式。

（三）开展维权服务

各街道要充分利用已建立的流动人口计划生育维权机构，积极为流动人口提供法律咨询、救助服务，帮助其解决生产经营中遇到的实际困难，切实维护其合法权益。

第5篇

一、指导思想

夜上海论坛 坚持以党的十七大精神为指导，深入关切落实科学发展观，以完善人口和计划生育政务公开、民主评议、社会监督为重点，深入开展“阳光计生行动”，实行“阳光管理”、“阳光服务”、“阳光维权”，让权力在阳光下运行，尊重和保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，充分依靠人民群众，着力解决突出问题，有效防治不正之风，确保权为民所用，不断提高依法管理和优质服务水平，增强计划生育基本国策的执行力和公信力，建设人民满意的服务型部门和行业，促进全区社会和谐发展。

二、主要内容

夜上海论坛 （一）坚持政务公开，带动“阳光管理”

夜上海论坛 以施行《中华人民共和国政府信息公开条例》为契机，全面落实人口和计划生育信息公开，深入推进人口和计划生育行政权力公开透明运行。加快电子政务建设，增强决策透明度，提高科学民主决策水平。以计划生育政策执行情况为重点，全面推进基层人口和计划生育政务公开，提高依法管理水平，实现“阳光管理”。着力解决、乱收费乱罚款等问题，推进依法行政和党员干部带头实行计划生育，防治不正之风，各村（居）要进一步规范人口和计划生育的政务公开内容、服务项目，完善人口和计划生育政务公开制度，建立和健全政务公开宣传阵地和栏目。

夜上海论坛 （二）坚持民主评议，推动“阳光服务”

夜上海论坛 充分发挥计划生育协会组织作用，在各行政村深入开展“请农民兄弟姐妹评计生”活动，推动基层转变作风，改善服务态度，提高服务质量，兑现服务承诺，倡导上门服务和村级计生专干服务制；在流动人口密集的村开展“请流动人口评计生”活动，推动镇人口计生部门尊重和保障流动人口计划生育合法权益的开展。积极开展争创“群众满意计生服务站”活动，加快优质服务提质提速。积极推动镇、村两级计生干部转变工作作风，并深入调查研究，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，让群众得实惠，使服务更温馨、更“阳光”。

（三）坚持社会监督，保障“阳光维权”

畅通群众诉求渠道，维护群众合法权益，各村（居）都要公布并开通计生监督举报和便民维权电话，方便群众咨询、投诉和反映意见建议；提高工作质量和效率，推行限时办结制、领导包案制、责任追究制度，增强监督维权实效。完善政风行风监督制度，积极聘请育龄群众代表和社会知名人士担任行风监督员；完善激励群众监督的实名举报奖励制度，充分调动人民群众监督人口计生工作的积极性。主动接受舆论监督，重视发挥主流媒体的监督维权作用，逐步形成全面接受群众监督和舆论监督的长效机制。着力解决群众反映的突出问题，切实维护人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。对于群众的投诉或好的建议，各村（居）要认真倾听、积极解答、深入调查、及时查究，确保事事有回音、处处有着落。

三、组织实施

夜上海论坛 （一）提高认识，加强领导。要正确认识开展“阳光计生行动”，是人口计生系统认真学习贯彻党的十七大精神、全面贯彻落实科学发展观的具体体现，是加强行风建设、提高依法管理和优质服务水平的主要措施，是促进人口计生事业稳定、健康好可持续发展的根本要求。各村（居）要加强对“阳光计生行动”的组织领导，成立相应的领导小组，细化责任、明确目标，结合本地实际，认真部署动员，精心组织实施，确保“阳光计生行动”扎实有效推进。

第6篇

计划生育政策涉及群众切身利益，政策宣传得如何将直接影响计划生育工作的开展，只有懂政策才能宣传政策，为此我镇将举办镇计生干部和村计生专干政策培训班，全面系统培训计生政策，人口计生部门将在上半年和下半年各举办一次大型人口和计划生育政策宣传咨询活动，将计划生育政策、办事程序等相关资料发放给群众，提高政策的透明度、群众对政策的知晓度；各村及有关部门要利用一切可以利用的资源，广泛宣传计划生育的法律法规和政策，要在人群集中的地方、人口婚育文化大院、人口学校张贴和存放政策宣传资料，要在大型活动日开展政策咨询活动，发放宣传资料，消除错误舆论误导造成的不良影响，为计划生育工作的顺利开展营造良好氛围。

夜上海论坛 二、加大奖励优待力度，切实维护群众合法权益

加大国家奖励扶助、特别扶助、申报审核工作力度，将符合政策的对象全部纳入，使其尽早享受改革发展成果；加大独生子女父母奖励金兑现力度，妥善解决遗留问题，确保社会稳定；加大对放弃再生育人员、主动落实措施人员的奖励，使他们感到政府没有忘记他们对计生工作所作的贡献；要加大对计划生育困难家庭的帮扶力度，在“三结合”、扶贫、就业等方面要优先考虑，切实维护群众的合法权益。

三、加大违法生育查处力度，确保法律法规的严肃性

夜上海论坛 加大对违法生育案件的查处和社会抚养费征收力度，严厉打击计划生育违法犯罪行为，积极争取法院支持，运用法律手段解决计划生育案件，提高案件的执行率、社会抚养费征收率和案件结案率；认真执行《社会抚养费征收管理办法》和省市县有关会议、文件精神，严格执行征收标准，不得擅自降低和提高征收标准；按照规范要求做好案件的调查和处理，做到文明执法，正确执法，全面运用执法手段，努力破解行政执法“三难”问题，完善《计划生育行政执法责任制》，推行行政案件的调查、审核和决定“三分离”制度，严格执行责任过错追究制，加强行政执法监督检查力度，确保无错案发生；继续加大对特殊人群违法生育的治理力度，定期公布治理工作进展情况，对于情节恶劣的违法生育典型案件，要公开处理结果。

夜上海论坛 四、加大流动人口管理力度，充分发挥信息平台功效

继续加大对流动人口的管理和服务工作力度，通过信函、电话、亲属等多渠道加强与流出人口的联系，督促她们参加流入地的生殖健康检查，按时寄回检查证明，掌握其流动状态；对流出人员主动上门签订外出流动人口生殖保健服务合同，督促其办理流动人口婚育证明，积极开展流动人口计生政策咨询；充分发挥流动人口信息平台功效，准确掌握流出人口信息，及时录入、更新流动人口管理系统；加强对流入人口的清理，及时录入流动人口管理系统，提交流入人口信息；加强对流入人口的服务，实行流入人口属地化管理、市民化服务，不得违规向流入人口收取费用，及时向流入人口提供免费生殖健康服务，出具检查证明，切实维护流动人口合法权益。

夜上海论坛 五、深入开展便民维权活动，维护群众合法权益

夜上海论坛 坚持权利与义务并重的原则，做好便民维权工作。要继续坚持计划生育政务、村务公开，及时公示生育服务证、生育证发放情况，公开再生育审批、病残儿医学鉴定、独生子女父母光荣证、国家奖励扶助、特别扶助以及独生子女健康平安保险等办事程序。做到既让群众享受权利，也让群众知晓应该履行的义务。要利用各种有效载体和途径，广泛宣传便民维权活动的重要目的和意义，积极稳妥推进和做好村级试点工作，选好选准试点村，在试点基础上认真总结经验，逐步在全镇推广，镇开设便民维权电话。

六、做好未成年人思想道德建设工作

夜上海论坛 要高度重视和切实加强未成年人思想道德建设工作，分管领导亲自抓负总责，计生办要加强与教育部门的配合，加强联系，找准未成年人思想道德教育与人口计生工作的结合点，创新工作思路和方法，做到未成年人思想道德教育任务与人口计生工作任务同安排、同布置、同检查、同考核。结合性别比治理工作和关爱女孩行动，保护女孩的生存发展权，结合流动人口（农民工）计生管理和服务工作，做好留守儿童的关爱工作，结合农村独生子女特殊困难家庭试点工作，帮助计生家庭发展生产，帮助其子女就学、就读，帮助未成年人成才。

七、认真做好工作

（一）建立健全来信来访登记。

（二）建立健全工作管理制度并公示上墙。

（三）热情接待来访群众，按照法律法规和条列规定，认真做好宣传解释、来访中反映的重大问题及时调查处理。

第7篇

夜上海论坛 关键词：范式 依法行政 计划帝国 法治国家

引言

夜上海论坛 当下，“依法行政”日益变成一个流行话语，[1]它表征了多重主体的不同价值维度。反观现实就会发现：多重主体话语的视角迥异，并未对“依法行政”形成一个统一的、彼此能够接受的法律共同体，即共同的思维方式和利益冲突调整模式。“依法行政”被恣意滥用，迫使有良知的法学家们不得不思索中国行政权赖以成长的社会关系背景，不得不追问行政与法治、宪政的关系，不得不给出“依法行政”的基本内涵和制度架构。否则，脱离宪政和法治基础的“依法行政”只能导致行政专制主义。

“范式”是人们认知客观世界的一套信念模式和框架，它是观察问题、解决问题的一种“理想类型”。一种范式与其说是精心设计出来的，不如说是不断演化而来的。所以，范式的选择必须内含力量。一种范式的形成至少有如下要素：

夜上海论坛 首先，从语言的角度看，构成认知范式的话语从流行话语转换成强势话语进而形成不需要证实或证伪的信仰。

其次，从自治体（个人和非公共权力团体）的角度看，人们的行为以之为参照系，进而人们以之为行为规则，且在遵守上具有不可质疑的标准化性。

再次，从政府的角度看，范式已经演变成判断问题、解决问题的价值尺度，且政府愿意或者不由自主地推广该种范式所形成的调整社会关系的理念和方式。

最后，从性质上看，范式的功能是多样化的。它既是未来价值的原点，又是社会关系的模型以及事物运动的时空坐标点。

夜上海论坛 透视历史，中国行政权是在“计划帝国”和“法治国家”这两个“操作系统”之下运转的，它们所负载的相互不能兼容的“模板”决定了行政与法律的关系样式，从而型构了不同的依法行政范式。计划帝国之下，“行政即法”。法治国家之下，“行政在法”、“行政在人大”。今天，我们正走在历史的断裂之间。本文试图以社会学视角，客观描述计划帝国简史和特征、行政与法律的关系，从中管窥我国依法行政范式转换的艰难过程，重新界定依法行政的内涵和制度建构。

一、计划帝国之下：行政即法

夜上海论坛 社会和行政体系自身的需求是行政权膨胀的根本原因。如果我们不从社会关系中寻找中国行政法治的演化路径，就无法分辨出行政权持有和行使的正当性，也无法跳出“控权”与“维权”学术之争的窠臼。“帝国”是指在一定的时空里建构的庞大组织和严密的管制制度。帝国主要有两个类型，脆弱的帝国仰赖于庞大的军事力量，持久的帝国仰赖于缜密而有弹性的制度。计划帝国的基本特点是：通过严密的组织、管制措施和广泛的社会动员来进行社会建构。在其之下，计划与行政是等值的概念和手段，由于行政权极端地关注计划目标的崇高性和结果性，行政与法律必然冲突。只要计划“脱法”，行政亦无法治可言。

（一）计划帝国简史

夜上海论坛 从1927年井冈山根据地建立到1956年社会主义改造完毕，计划帝国经历了漫长的形成时期。毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中有句名言，“革命不是请客吃饭，不是做文章，不是绘画绣花，不能那样雅致，那样从容不迫，文质彬彬，那样温良恭俭让。”但是，在土地革命时期，苏区的行政工作是“绘画绣花”式的。政权组织架构高度细密、对经济活动严加控制、行政区域集约化，这些构成革命根据地以至新中国的社会基本治理方式。“民众像网一样组织于苏维埃之下，去执行苏维埃的一切工作，这就是苏维埃制度优胜于历史上一切政治制度的最明显的地方。”[2]据记载，1933年闽西的才溪乡共4928人，除1011人参加红军外，只剩下三千多常住人口（几乎全为老弱病残和妇孺）。然而，乡苏维埃仍下设了17个常设委员会：扩大红军、优待红军家属、慰劳红军、查田、选举、土地、劳动、山林、逃兵归队、赤色戒严、粮食、备荒、户口、教育、防空防毒、水利、工农检查委员会，每个委员会十至二十名委员不等。有的乡委员会还下设村委员会，工会、贫农团、妇女会、儿童团、互济会等群众组织也相当完备。乡苏维埃对经济活动的安排同样事无巨细，建立了严格的劳动力统筹制度，成立了数十个油盐肉合作社、布匹合作社、豆腐糖果猪子合作社、贩米合作社、犁牛合作社等经济合作组织，实行货物统筹统销。为了便于社会动员，中华苏维埃颁布法律来调整行政区划。 [3]

夜上海论坛 埃德加斯诺在《红星照耀中国》中扼要叙述了抗日战争时期陕甘宁边区苏维埃社会的政权组织网络和经济生活。他说，凡是政权稳定的地方，苏维埃工作进展得很顺利。代议制政府结构是从最小的单位村苏维埃开始建立的。上面是乡苏维埃、县苏维埃、省苏维埃，最后是中央苏维埃。每一乡苏维埃下设教育、合作社、军训、政训、土地、卫生、游击队训练、革命防御、扩大红军、农业互助、红军耕田等等委员会，形成统一的政策执行体系。而且，组织工作并非到政府机构为止。“苏维埃组织的目的显然是使得每一个男女老幼都是某个组织的成员，有一定的工作分派他去完成。”陕甘宁边区的经济生活也是管制性和计划性的。斯诺说，“我弄到了土地委员会发给各个分支机构，指导他们组织农民从事耕种和在这方面进行宣传的许多命令，范围之广和内容之实际，使人相当惊讶。”[4]

夜上海论坛 从1956年到1978年农村土地改革，计划帝国处于巅峰状态。经过解放战争和土改运动，有效的乡村政权资源网络促成了新中国的诞生，严密的城市政权网络导致了市场和契约在中国的消亡、法律为计划和政策让路。受《政治协商会议共同纲领》指引，中央各部委、各大行政区、省级政府开始设立“计划局”。1952年底全国计划委员会成立，并编制了《国民经济年度计划暂行办法》，在全国范围内对包括粮食、油料、棉布在内的重要物资实行统购、统销、统分。1954年中央要求：中央人民政府所属的各经济部门和文教部门必须建立和健全计划机构，并把计划机构逐级建立到基层企业单位。从此，不仅仅计划经济登上了历史舞台，而且不可避免地促成行政权登峰造极时代的君临。几乎与此同时，新政府很快就意识到了法治的局限性。“法治与正在推进的更高的社会目标及其计划经济体制是相互冲突的，后者要求的制度应当具有更大的灵活性和适应性，并突出领导者个人的权威和感召力，即国家的理性重建应当是‘卡里斯马’式的统治，而非法理型统治。”[5]在“大跃进”时期，毛主席明确提出“要人治，不要法治”，认为“法律这个东西没有也不行，但我们有我们的一套，……不能靠法律治多数人，民法、刑法那么多条文谁记得住？宪法是我参加制定的，我也记不得。”刘少奇也认为，比较法治和人治，还是人治可靠些，法律只是办事的参考。相应地，中央政法小组在《关于人民公社化后政法工作一些问题向主席、中央的报告》中提议，刑法、民法、诉讼法已经没有必要制定了。[6]

我们同时注意到，就在这一时期（包括八十年代初期），中国法学确立了计划和政策的高度权威地位。民法学家认为“国家有权干预一切违背国家规划、国家法律和法令的民事活动”。[7]经典的法理学教科书认为 “立法应以党的政策为基础，法律实施亦应以党的政策为指导。……政策居于主导地位……法律帮助实现政策。”[8]这些结论集中表明：权利被国家利益淹没，法律被政策宰制。

夜上海论坛 从安徽凤阳小岗村“义举”到今天，计划帝国正在有序解体。它有两个基本标志：首先，契约终于恢复其本来面目和功能。改革开放之初，“经济合同”是为经济计划服务的，实际上是行政行为，工商局等行政机关都有权裁决合同是否有效。直到1999年，中国的合同法才与国际上通行的契约制度初步对接。从计划到契约是我国社会类型和法律理念的重大转换。计划和契约作为安排社会关系的两种方式，前者是单方性支配权，后者由双方来确定，而“确认契约优位的原则却是唯一与市场经济相适应的法律理念。”[9]然而，契约制度从根本上重构中国市民社会秩序尚需时日。其次，社会恢复了其自治功能。20世纪最后的20年，国务院和地方政府进行了艰难的、持续的机构改革、人事改革。不仅减少了机构的数量，而且缩小了政府对社会的干预范围、深度和强度，使行政权逐渐顺应了市场经济和法治国家的要求。但是，清除计划帝国的遗产是一件极其艰难的工程，改革仍然不得不遗留下新的“遗产”。譬如，我国已经有300多家全国性行业协会，许多是由主管经济的政府部门演化而来的，现在名义上是非政府组织，实际上有些已经变成了“二政府”。[10]

（二）计划帝国的特征

管窥历史，中国的计划体制主要不是受前苏联影响而成的，它与新政权成长的背景和社会目标选择息息相关。计划体制也并不局限于经济领域，它实际上使整个社会关系处于计划和管制状态。计划帝国的基本特征是：

夜上海论坛 1、仁慈性。波普认为，“计划者有着无限的、始终如一的仁慈”。[11]“它预先假定存在一个完整的伦理准则，其中人类的各种不同的价值都适得其位。”[12]计划帝国与乌托邦主义完美的社会构想有相通之处。它对人性抱着至善的观念，对社会抱着进化的理想，坚信自己目的的崇高性和正义性。这样，行政权的持有和行使获得了正当性，但是，它也断然拒绝了形式理性和法律的约束。

2、全能性。社会主义有许多计划是乌托邦性质的。“计划理论设想一种完整知识，一种决定论的世界，在这种世界上可以制定现在和未来的无比完整的计划。实际上，我们对生活在其中的世界上的现在和未来都有部分的情况不明，在这个世界中灵活的方法是非常重要的，而且我们的理论、体制和政策必须对此加以考虑。”[13]然而，计划帝国并不顾及计划的复杂性、预测的非精确性和信息的不对称性，计划目标和目标实现经常处于矛盾和冲突状态。为了消解二者的紧张关系，行政权不得不采取多变的强制性的手段来兑现目标。前苏联曾经搞过计划和管理自动化系统以配合行政手段完成计划目标，但是失败了。在21世纪，经济和社会所需的信息预测手段已经相当成熟，然而人类仍不可能全能地解决社会矛盾。市场自治和社会自治仍然是解决社会问题的基础性手段。

3、无限性。计划帝国在自身“规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受有效法律和社会制约的倾向。”[14]布哈林把社会想象成一个大工厂，所有的人都根据簿记局和统计局的指导从事工作，国家为唯一的雇主，私人没有选择权，“不劳动不得食”变成了“不服从不得食”。[15] “计划本身的每一个细节，实际上就是政府的每一个行为，必须是神圣的和免受批评的。”[16]

夜上海论坛 4、无畏性。一个政府应该有所畏惧。例如，独角兽和火怪、民间习俗和禁忌、上帝、社会舆论、雷电等自然现象，都是早期帝王畏惧的象征物和图腾。在英国宪政史上，从布雷克顿到柯克都清晰地表达了如下观念——“国王不应服从任何人，但应服从上帝和法律”，[17]即“法律至高无上”原则。在计划帝国之下，行政无所畏惧，也就无所谓约束。

5、无私性。首先，计划帝国自身无私。“公共利益”等词汇渲染了政府的纯洁性、神圣性以及人的圣人秉性的潜质。“它决不带有‘私人的’性质，而总是具有‘公众’的性质。它的目的在于按照一个确定的计划或蓝图来改造‘整个社会’；……扩大国家权力……直到国家变成几乎与社会一样。[18]其次，没有形成私人为主体的市民社会。列宁说：“我们不承认任何‘私法’，在我们看来，经济领域中的一切都属于公法范围，而不是私法范围。”[19]我国法学家也认为，“事实上公法、私法的划分是以公有制为基础的，在社会主义国家一般不做出公法与私法的划分。”[20] 所以，在相当长的时期内社会主义国家的民法几乎完全融合在行政法之中。［21］为了解决国家计划与私人的冲突，现代计划者中的第一人圣西门甚至预告，对那些不服从他所拟议的计划委员的人，要“像牲畜一样对待”。[22]

6、无形性。人所共知的事实是，政府的计划越多，个人计划就越困难。政府行为的政策化导致了私人行为的局促性和窘迫性，私人丧失了自治力、竞争力和创新力。法治首先强调其形式性和程序性。正如哈耶克所言：“撇开所有技术细节不论，法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事物。” [23]

在计划帝国这一操作系统之下，行政权必然呈现如下特点：

其一、行政伦理的至善主义。行政权的正当性基础不是基于国民的同意以及议会和法律的授权，而是行政行为自身的善意和善行，多样性的政策是善行的化身。合目的性成为行政权行使的正当理由，即“只要目的可欲就视实现这些目的的几乎所有手段为合法的”[24]。“结果，在中国合法性不是建立在来自于人民的人民主权。相反，政府的合法性是基于政府为人民利益服务的能力——或者统治者决定人民的利益的能力。”[25]

夜上海论坛 其二、行政行为的工具主义。在计划权威面前，人被变成了不完整的、片面的工具，人是“零件”、“螺丝钉”、“齿轮”、“砖瓦”、“蜡烛”、“筷子”、“小河”……。私人被彻底客体化，行政权的高尚性被凸现出来。在现实中，民众认同了非程序性的行政行为的正当性，甚至未经质辩就接受了冒充的行政执法者的惩罚……。这些都表明：私人在行政权面前丧失了主体意识和必要的私性空间。

其三、行政陷入“自恋情结”。随着行政组织和规则的发达和缜密，行政权越发处于自我封闭状态。在未能分权的政治架构下，行政依靠自身的力量可以不需要外在的价值尺度和制度来衡量和规制自己。“依法行政”的判断标准也就是行政主体自己的行为，行政即法，“法”即行政的法，“许可证是国王”。

其四、法律消亡。计划帝国之下，行政与法律不仅未能分离，而且行政逐渐吞噬法律。可以说存在“依法行政”，也可以说不存在“依法行政”，因为按照法律实证主义的逻辑，行政与法律之间已经没有重大区别，“法律这一术语延伸至包括由国家机关制定的各种强制性规范或措施”，国王（行政）之手“所触之物都会变成法律”。[26] 正如命运多绛的前苏联法学家E.Pashukanis所言：“在社会主义的社会中，由于不存在自发的私的法律关系的余地，只存在着为了社会利益的管理的空间，所以，一切法律都转换成了行政，所有的既定规则亦都转变成了自由裁量和种种基于社会功利的考虑。”[27]

法治国家之下：行政在法

夜上海论坛 我们不应该否定计划帝国之下中国行政权曾经拥有的巨大价值和正当性基础，但是，继续以其作为一种治国方略已经不合时宜了。因为，人类的宪政史归根结底是以约束和控制行政权的方式使之保障人权，法律与行政的分离既是法治国家又是行政法产生的根本标志。

夜上海论坛 （一）行政与法律的分离

行政权的存续历史可以概括为王朝和共和国两个时代。对于前者，王权的正当性基础依次为：人的自然能力、神的旨意、血统、民族主义。对于后者，在民族国家形成之后，行政权的正当性基础在于宪法约束，即经由人民同意的社会契约，包括代议制机构的立法规则和决议。行政与法律的分离最早发轫于英国的都铎王朝时代，“国王在议会”的政体制度以及“以法治国”原则共同构成了约束专制君主的两条界限，当时的人们认为：“国王只有在议会中才不会做出违反上帝之法律的决定，国王与议会在一起才可能辨别何为上帝之法律”。[28]18世纪末，美国形成了三种控制权力的方式，即社会契约性质的宪法、法治和正当程序。然而，在欧洲大陆国家，行政与法律分离的过程相对滞后，行政法的产生是区别专制国家与立宪国家、行政与法律的分水岭。近代德国法学家拉德布鲁赫精湛地叙述了这一历史，他说：

19世纪行政法兴盛的根源，即在于行政抛弃了国家活动绝对不受法律拘束的旧习，……。只要国家的行政活动仅仅由国家利益和合目的性来左右，而不受任何法律约束，就只可能有行政技术，而无行政法可言……。专制国家根本不可能实现法律对行政首脑、统治者的拘束。因为专制统治者作为行政首脑，甚至可以在偏离法律时，作为立法主体随时为此而更改法律，使不可能作为行政行为的行为，倒作为立法行为而具有效力……。只有在立宪国家基于分权说，剥夺由行政首脑——邦主所独占的立法权之后，才可以设想通过立法机关制约行政机关，用国家的立法制约国家的行政。“国家的自我约束”、“依法行政”以及作为这一切的后果，臣民相对国家所拥有的“主体的、公共权利”及与此相应的对行政的法律限制——即可以想象的一种行政法。[29]

行政与法律的分离可以精炼为一句话——“行政在法”，即指行政权的持有和行使必须经过议会及其制定的法律的允许和监督。从发生学角度看，法治国家的核心就是以法律约束和控制行政权力，即行政法首先是一种设防的学说和制度。

（二）依法行政的涵义

由于我国社会结构正处于计划帝国向法治国家转换的行进当中，法治理想并没有成为“公共意见中的坚实要素”[30]，旧制度对新制度尚有迁延性。所以，我们对“依法行政”及其制度的理解必须保持相当谨慎的态度，万万不可步某些经济学、经济法学理论之后尘——它们曾经以“真理的面目”阻碍了市场经济体系的建立。

首先，行政权必须受“人大”、法院及其法律规则的控制和限制，社会必须从行政意志统治转向法律统治。在法治国家，控制行政权是实现社会正义的最重要手段。“控权”既指行政权不得做出“人大”及其法律禁止之事，又指行政权必须做出“人大”及其法律要求之事。有一种观念认为，现代行政法必须维护行政权。单从人性的弱点和行政权的积极功能与效果看，“维权”思想并不错，但若从行政的性质看，行政权只是实现国民意志的一种手段，行政除了必要的自由裁量权以外，本身不再有其他意志和目的。从语义学的角度看，“维权”过程同时就是控制行政权合目的性行使的过程，法律真正要维护的只能是国民的意志和利益。在中国，“主权在民”的宪政思想还没有建立，国家和政府被奉为不可动摇的唯一主体，维护其权力亦成为社会追求的目标。其实，国家、政府及其权力都只是一个健全社会不可或缺的手段而已，国民才是唯一的主体。“依法行政”就是控制行政权以达致国民意志之实现，“行政法所主要关注的并不是传达任何形式的国家意志。就行政法最基本的表现形式来看，它所关注的乃是对行使这种意志所作的限制。”[31]

夜上海论坛 其次，“依法行政”所依之实在法必须符合法律规范等级秩序。按照凯尔森的理论，每一个法律规范的效力都是由另一个更高级的法律规范授予的，宪法是根本规范，它决定了其他法律规范的效力。[32]对行政权而言，它必须坚守宪法至上、议会至上、法律优先、法律保留原则。行政系统内部的法规、规章、规则和命令也可以成为行政权行使的根据和依据，但是，一旦涉及国民的权利和义务之时，必须经过授权。简而言之，“依法行政不仅意味着行政行为不得违背法律，而且更强调任何设定负担的行政行为，任何对自由和所有权的干预，都必须以法律为依据（法律保留）。法律授权可通过十分概括的方式做出……。”[33]

夜上海论坛 再次，在本源意义上，行政权行使必须符合人权保障原则。人权是指人之为人所应该享有的权利，它是道德性的权利，与人的社会属性无关。政府对人权保障负有不可推卸的义务，首先是消极义务，即政府除非正当理由和正当程序不得干涉个人权利和自由，做即侵权。其次是积极义务，即政府必须竭尽全力保障个人的权利和自由，不做即违法。虽然行政权及其自由裁量权是必要的，但是，“我们不能把（行政）治理效率本身视为一个终极目的，而应当把实现保护人权的适当措施视为是开明进步的行政司法的一个基本条件。”[34]

（三）依法行政的制度建构

如果把法治国家看作一种理想状态，依法行政就是促其形成的手段；如果把依法行政看作一种理想状态，法治国家就是促其发生的前提。对中国而言，依法行政与法治国家之间存在复杂的关系，依法行政的制度建构之路决非坦途。

首先，必须通过宪法典确立人民权利保留制度。立宪主义的基本原则是，“作为社会契约的宪法，人民保留的权利，政府服务于人民所同意的目的。”[35]美国宪法及其权利法案最先采纳权利保留制度，禁止特定人权领域的任何立法活动。“区别一个自由的社会与一个不自由的社会的判准乃是，在自由的社会中，每个个人都拥有一个明确区别于公共领域（Public sphere）的确获承认的私域，而且在此一私域中，个人不能被政府或他人差来差去，而只能被期望服从那些平等适用于所有人的规则。”[36]

其次，必须建立“人大保留”（立法保留）制度。人民代表大会必须在基本人权领域保留垄断性的专属立法管辖权和重大事项决策权。按照传统的、普遍的法律信仰，“国会保留除了具有法律保留的传统功能，即确保法的安定外，还具有议会民主之公开讨论，形成共识的整合作用。”[37]我国宪法典没有规定“人民保留”事项，1999年通过的《立法法》确认了立法保留制度。它从根源上钳制了“行政即法”观念的滋生与蔓延，结束了行政法规和行政规章在新中国五十年立法史上的特殊地位。

复次，必须建立授权立法制度。在法治国家，立法权专属于议会，行政立法本质上只能有授权立法和执行立法两种属性，涉及公民权利义务的行政法规和规章断无“自主性”或“职权性”的法律身份。我国《立法法》虽然规定了授权立法制度，但是，它能否发育为成熟的立法技术、行政技术和司法技术，尚需观察和努力。

夜上海论坛 再次，必须建立司法审查制度。司法主义是西方法治国家观念的重要组成部分，“使一切对公民财产或人身所施加的行政权力受制于司法审查”，是19世纪自由运动的支配性理想。[38]无论普通法院还是行政法院都既可以审查行政主体是否滥用了自由裁量权，也可以审查行政执法之根据的合法性。历史上，以行政目的和效率为借口，在行政与司法之间曾经爆发过激烈冲突。当美国最高法院一次次宣布罗斯福总统的“新政”措施无效后，“整顿最高法院法案”出台了。但是，参议院司法委员会认为，“要持续且恒久地维护与人治的政府区别的依法而治的政府”，宪法确立的三权分立原则必须坚守，因此罗斯福整顿最高法院的措施被彻底挫败。

夜上海论坛 最后，必须完善行政程序。正当法律程序能有效扼制行政恣意，保障行政自由裁量权的理性选择，保证公民产生稳定、合理的预期，促使相对人冷静接受行政决定，平息、弱化社会矛盾，降低社会成本，形成实体正义。

此外，我们必须看到，中国的法治国家之路是由政府推动的，然而，政府自身仍然深受计划帝国的诸多理念、习性和制度支配。学者对法治的探讨亦是在信息不对称的情形下进行的，许多有用的信息（制度和理论）都被有意无意地忽略了，因此法治建构之结论相当片面。在经济改革初期，正直的经济学家曾经无数次警告中国改革不要走回头路。时至今日，他们仍然认为：“由于国有企业改革长期没有取得突破，从经济资源配置的角度看，可以说改革的‘大关’还没有过。”[39]与其相似，如果我们依然执意建立法治国家，“依法行政”观就必须统一。其中，百姓的呼声、法学家的谨慎、媒体的公益信仰、政治家的法律思维是至关重要的。

夜上海论坛 结束语：“析权”时代的来临

透过行政权的社会关系史，我们认为：我国行政法学的焦点问题不仅仅是如何“控权”和“保权”，还要科学地整理行政权力，即“析权”。“依法行政”的一项重要工作是，实证地分析不同社会领域之中行政权应该如何进入与退出、设定与撤销、强化与弱化。因为，我们无法保证行政权不做坏事，也无法保证行政权在缺乏法律控制的条件下愿意做好事。以亿万人民关注的“打假”为例，我国投入的行政资源总量已经相当之大，但因行政腐败，“打假”效果甚微。虽然“打假”是一项公益事业，然而笼统地提倡“维护行政权力”似乎于情于理皆不相宜。在中国刑法学“精雕细刻”、民法学“开疆拓土”之际，公法学急需整理公权力体系，并将权力的行动界限和程序以法律规则形式确定下来。 注释：

[1] 有一个有趣的现象，“依法行政”被肢解为“依法治省”、“依法治市” “依法治县” “依法治乡”、“依法治校”、“依法治厂”、“依法治家”……。但是，它们往往不包含宪法至上与法律至上的旨意，与法治和宪政相去甚远。

[2] 《毛泽东文集》，第一卷，《才溪乡调查》，中共中央文献研究室编，1993年版，第325页。

[3] 吴重庆：《革命的底层运动》，《读书》，2001年第1期，第19页。

夜上海论坛 [4] （美）埃德加斯诺著，董乐山译：《红星照耀中国》，新华出版社1984年版，第200-203页。

夜上海论坛 [5] 包万超：《儒教与新教：百年宪政建设的本土情结与文化抵抗》，《北大法律评论》（1998），第1卷第2辑，第563页。

[6] 同注[5]，第563页。

[7] ] 陶希晋：《起草民法的一些问题》，载《民主与法制》，1981年第9期。

夜上海论坛 [8] 陈守一、张宏生：《法学基础理论》，北京大学出版社1981年版，第231页。

[9] 郑成良：《法律、契约与市场》，《新华文摘》，1994年第12期，第22页。

[10] 蔡未名：《行业协会不应是“二政府”》，《南方周末》2001年5月1日，第11版。

夜上海论坛 [11] （英）波普著，杜汝楫、邱仁宗译：《历史决定论的贫困》，华夏出版社1987年版，第72页。

[12] （英）哈耶克著，王明毅等译：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第60页。

[13] （英）埃尔曼著，江春泽、秋亭译：《社会主义计划工作》，中国社会科学出版社1987年版，第67页。

夜上海论坛 [14] 转引自毛寿龙、李梅：《有限政府的经济分析》，上海三联书店2000年版，第135页。

夜上海论坛 [15] 同注[13]，第73页。

[16] 同注[12]，第152页。

[17] 转引自萨拜因：《政治学说史》，下册，商务印书馆1986年版，第510页。

夜上海论坛 [18] 同[11]，第53页。

夜上海论坛 [19] 《列宁全集》36卷，第587页。

夜上海论坛 [20] 《中国大百科全书》，法律卷，1984年版本，第80页。

［21］ （德）拉德布鲁赫著，米健、朱林译：《法学导论》，中国大百科全书出版社1997年版，第137页。

[22] 同注[12]，第29页。

夜上海论坛 [23] 同注[12]，第73页。

夜上海论坛 [24] （美）哈耶克著，邓正来译：《自由秩序原理》，上册，三联书店1997年版，第240页。

夜上海论坛 [25] （美）皮文睿：《论权利与利益及中国权利之旨趣》，载《公法》第1卷，法律出版社1999年版，第123页。

夜上海论坛 [26] （美）博登海默著，邓正来译：《法理学》，中国政法大学出版社1999年版，第366页。

[27] 同注[24]，第303页。

夜上海论坛 [28] 钱乘旦、陈晓律：《在传统与变革之间——英国文化模式溯源》，浙江人民出版社1991年版，第48页。

[29] 同注[21]，第130-132页。

[30] 同注[24]，第262页。

[31] 同注[26]，第367页。

[32]（奥） 凯尔森著，沈宗灵译：《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社1996年版，第149页。

[33] 同注[21]，第132页。

[34] 同注[26]，第370页。

[35] （美） 路易亨金著，信春鹰等译：《权利的时代》，知识出版社1997年版，第116页。

[36] 同注[24]，第264页。

[37] 黄茂荣：《法学方法与现代民法》，台湾大学法律学系法学丛书，1993年，第21页。

第8篇

夜上海论坛 关键词：范式，依法行政，计划帝国，法治国家

引言

当下，“依法行政”日益变成一个流行话语，[1]它表征了多重主体的不同价值维度。反观现实就会发现：多重主体话语的视角迥异，并未对“依法行政”形成一个统一的、彼此能够接受的法律共同体，即共同的思维方式和利益冲突调整模式。“依法行政”被恣意滥用，迫使有良知的法学家们不得不思索中国行政权赖以成长的社会关系背景，不得不追问行政与法治、的关系，不得不给出“依法行政”的基本内涵和制度架构。否则，脱离和法治基础的“依法行政”只能导致行政专制主义。

夜上海论坛 “范式”是人们认知客观世界的一套信念模式和框架，它是观察问题、解决问题的一种“理想类型”。一种范式与其说是精心设计出来的，不如说是不断演化而来的。所以，范式的选择必须内含力量。一种范式的形成至少有如下要素：

首先，从语言的角度看，构成认知范式的话语从流行话语转换成强势话语进而形成不需要证实或证伪的信仰。

其次，从自治体（个人和非公共权力团体）的角度看，人们的行为以之为参照系，进而人们以之为行为规则，且在遵守上具有不可质疑的标准化性。

夜上海论坛 再次，从政府的角度看，范式已经演变成判断问题、解决问题的价值尺度，且政府愿意或者不由自主地推广该种范式所形成的调整社会关系的理念和方式。

最后，从性质上看，范式的功能是多样化的。它既是未来价值的原点，又是社会关系的模型以及事物运动的时空坐标点。

透视历史，中国行政权是在“计划帝国”和“法治国家”这两个“操作系统”之下运转的，它们所负载的相互不能兼容的“模板”决定了行政与法律的关系样式，从而型构了不同的依法行政范式。计划帝国之下，“行政即法”。法治国家之下，“行政在法”、“行政在人大”。今天，我们正走在历史的断裂之间。本文试图以社会学视角，客观描述计划帝国简史和特征、行政与法律的关系，从中管窥我国依法行政范式转换的艰难过程，重新界定依法行政的内涵和制度建构。

一、计划帝国之下：行政即法

社会和行政体系自身的需求是行政权膨胀的根本原因。如果我们不从社会关系中寻找中国行政法治的演化路径，就无法分辨出行政权持有和行使的正当性，也无法跳出“控权”与“维权”学术之争的窠臼。“帝国”是指在一定的时空里建构的庞大组织和严密的管制制度。帝国主要有两个类型，脆弱的帝国仰赖于庞大的军事力量，持久的帝国仰赖于缜密而有弹性的制度。计划帝国的基本特点是：通过严密的组织、管制措施和广泛的社会动员来进行社会建构。在其之下，计划与行政是等值的概念和手段，由于行政权极端地关注计划目标的崇高性和结果性，行政与法律必然冲突。只要计划“脱法”，行政亦无法治可言。

（一）计划帝国简史

夜上海论坛 从1927年井冈山根据地建立到1956年社会主义改造完毕，计划帝国经历了漫长的形成时期。在《湖南农民运动考察报告》中有句名言，“革命不是请客吃饭，不是做文章，不是绘画绣花，不能那样雅致，那样从容不迫，文质彬彬，那样温良恭俭让。”但是，在土地革命时期，苏区的行政工作是“绘画绣花”式的。政权组织架构高度细密、对经济活动严加控制、行政区域集约化，这些构成革命根据地以至新中国的社会基本治理方式。“民众像网一样组织于苏维埃之下，去执行苏维埃的一切工作，这就是苏维埃制度优胜于历史上一切政治制度的最明显的地方。”[2]据记载，1933年闽西的才溪乡共4928人，除1011人参加红军外，只剩下三千多常住人口（几乎全为老弱病残和妇孺）。然而，乡苏维埃仍下设了17个常设委员会：扩大红军、优待红军家属、慰劳红军、查田、选举、土地、劳动、山林、逃兵归队、赤色、粮食、备荒、户口、教育、防空防毒、水利、工农检查委员会，每个委员会十至二十名委员不等。有的乡委员会还下设村委员会，工会、贫农团、妇女会、儿童团、互济会等群众组织也相当完备。乡苏维埃对经济活动的安排同样事无巨细，建立了严格的劳动力统筹制度，成立了数十个油盐肉合作社、布匹合作社、豆腐糖果猪子合作社、贩米合作社、犁牛合作社等经济合作组织，实行货物统筹统销。为了便于社会动员，中华苏维埃颁布法律来调整行政区划。[3]

夜上海论坛 埃德加？斯诺在《红星照耀中国》中扼要叙述了抗日战争时期陕甘宁边区苏维埃社会的政权组织网络和经济生活。他说，凡是政权稳定的地方，苏维埃工作进展得很顺利。代议制政府结构是从最小的单位村苏维埃开始建立的。上面是乡苏维埃、县苏维埃、省苏维埃，最后是中央苏维埃。每一乡苏维埃下设教育、合作社、军训、政训、土地、卫生、游击队训练、革命防御、扩大红军、农业互助、红军耕田等等委员会，形成统一的政策执行体系。而且，组织工作并非到政府机构为止。“苏维埃组织的目的显然是使得每一个男女老幼都是某个组织的成员，有一定的工作分派他去完成。”陕甘宁边区的经济生活也是管制性和计划性的。斯诺说，“我弄到了土地委员会发给各个分支机构，指导他们组织农民从事耕种和在这方面进行宣传的许多命令，范围之广和内容之实际，使人相当惊讶。”[4]

从1956年到1978年农村，计划帝国处于巅峰状态。经过解放战争和运动，有效的乡村政权资源网络促成了新中国的诞生，严密的城市政权网络导致了市场和契约在中国的消亡、法律为计划和政策让路。受《政治协商会议共同纲领》指引，中央各部委、各大行政区、省级政府开始设立“计划局”。1952年底全国计划委员会成立，并编制了《国民经济年度计划暂行办法》，在全国范围内对包括粮食、油料、棉布在内的重要物资实行统购、统销、统分。1954年中央要求：中央人民政府所属的各经济部门和文教部门必须建立和健全计划机构，并把计划机构逐级建立到基层企业单位。从此，不仅仅计划经济登上了历史舞台，而且不可避免地促成行政权登峰造极时代的君临。几乎与此同时，新政府很快就意识到了法治的局限性。“法治与正在推进的更高的社会目标及其计划经济体制是相互冲突的，后者要求的制度应当具有更大的灵活性和适应性，并突出领导者个人的权威和感召力，即国家的理性重建应当是‘卡里斯马’式的统治，而非法理型统治。”[5]在“”时期，明确提出“要人治，不要法治”，认为“法律这个东西没有也不行，但我们有我们的一套，……不能靠法律治多数人，民法、刑法那么多条文谁记得住？宪法是我参加制定的，我也记不得。”刘少奇也认为，比较法治和人治，还是人治可靠些，法律只是办事的参考。相应地，中央政法小组在《关于化后政法工作一些问题向主席、中央的报告》中提议，刑法、民法、诉讼法已经没有必要制定了。[6]

夜上海论坛 我们同时注意到，就在这一时期（包括八十年代初期），中国法学确立了计划和政策的高度权威地位。民法学家认为“国家有权干预一切违背国家规划、国家法律和法令的民事活动”。[7]经典的法理学教科书认为“立法应以党的政策为基础，法律实施亦应以党的政策为指导。……政策居于主导地位……法律帮助实现政策。”[8]这些结论集中表明：权利被国家利益淹没，法律被政策宰制。

从安徽凤阳小岗村“义举”到今天，计划帝国正在有序解体。它有两个基本标志：首先，契约终于恢复其本来面目和功能。改革开放之初，“经济合同”是为经济计划服务的，实际上是行政行为，工商局等行政机关都有权裁决合同是否有效。直到1999年，中国的合同法才与国际上通行的契约制度初步对接。从计划到契约是我国社会类型和法律理念的重大转换。计划和契约作为安排社会关系的两种方式，前者是单方性支配权，后者由双方来确定，而“确认契约优位的原则却是唯一与市场经济相适应的法律理念。”[9]然而，契约制度从根本上重构中国市民社会秩序尚需时日。其次，社会恢复了其自治功能。20世纪最后的20年，国务院和地方政府进行了艰难的、持续的机构改革、人事改革。不仅减少了机构的数量，而且缩小了政府对社会的干预范围、深度和强度，使行政权逐渐顺应了市场经济和法治国家的要求。但是，清除计划帝国的遗产是一件极其艰难的工程，改革仍然不得不遗留下新的“遗产”。譬如，我国已经有300多家全国性行业协会，许多是由主管经济的政府部门演化而来的，现在名义上是非政府组织，实际上有些已经变成了“二政府”。[10]

夜上海论坛 （二）计划帝国的特征

管窥历史，中国的计划体制主要不是受前苏联影响而成的，它与新政权成长的背景和社会目标选择息息相关。计划体制也并不局限于经济领域，它实际上使整个社会关系处于计划和管制状态。计划帝国的基本特征是：

1、仁慈性。波普认为，“计划者有着无限的、始终如一的仁慈”。[11]“它预先假定存在一个完整的伦理准则，其中人类的各种不同的价值都适得其位。”[12]计划帝国与乌托邦主义完美的社会构想有相通之处。它对人性抱着至善的观念，对社会抱着进化的理想，坚信自己目的的崇高性和正义性。这样，行政权的持有和行使获得了正当性，但是，它也断然拒绝了形式理性和法律的约束。

夜上海论坛 2、全能性。社会主义有许多计划是乌托邦性质的。“计划理论设想一种完整知识，一种决定论的世界，在这种世界上可以制定现在和未来的无比完整的计划。实际上，我们对生活在其中的世界上的现在和未来都有部分的情况不明，在这个世界中灵活的方法是非常重要的，而且我们的理论、体制和政策必须对此加以考虑。”[13]然而，计划帝国并不顾及计划的复杂性、预测的非精确性和信息的不对称性，计划目标和目标实现经常处于矛盾和冲突状态。为了消解二者的紧张关系，行政权不得不采取多变的强制性的手段来兑现目标。前苏联曾经搞过计划和管理自动化系统以配合行政手段完成计划目标，但是失败了。在21世纪，经济和社会所需的信息预测手段已经相当成熟，然而人类仍不可能全能地解决社会矛盾。市场自治和社会自治仍然是解决社会问题的基础性手段。

3、无限性。计划帝国在自身“规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受有效法律和社会制约的倾向。”[14]布哈林把社会想象成一个大工厂，所有的人都根据簿记局和统计局的指导从事工作，国家为唯一的雇主，私人没有选择权，“不劳动不得食”变成了“不服从不得食”。[15]“计划本身的每一个细节，实际上就是政府的每一个行为，必须是神圣的和免受批评的。”[16]

4、无畏性。一个政府应该有所畏惧。例如，独角兽和火怪、民间习俗和禁忌、上帝、社会舆论、雷电等自然现象，都是早期帝王畏惧的象征物和图腾。在英国史上，从布雷克顿到柯克都清晰地表达了如下观念-“国王不应服从任何人，但应服从上帝和法律”，[17]即“法律至高无上”原则。在计划帝国之下，行政无所畏惧，也就无所谓约束。

5、无私性。首先，计划帝国自身无私。“公共利益”等词汇渲染了政府的纯洁性、神圣性以及人的圣人秉性的潜质。“它决不带有‘私人的’性质，而总是具有‘公众’的性质。它的目的在于按照一个确定的计划或蓝图来改造‘整个社会’；……扩大国家权力……直到国家变成几乎与社会一样。[18]其次，没有形成私人为主体的市民社会。列宁说：”我们不承认任何‘私法’，在我们看来，经济领域中的一切都属于公法范围，而不是私法范围。“[19]我国法学家也认为，”事实上公法、私法的划分是以公有制为基础的，在社会主义国家一般不做出公法与私法的划分。“[20]所以，在相当长的时期内社会主义国家的民法几乎完全融合在行政法之中。［21］为了解决国家计划与私人的冲突，现代计划者中的第一人圣西门甚至预告，对那些不服从他所拟议的计划委员的人，要”像牲畜一样对待“。[22]

夜上海论坛 6、无形性。人所共知的事实是，政府的计划越多，个人计划就越困难。政府行为的政策化导致了私人行为的局促性和窘迫性，私人丧失了自治力、竞争力和创新力。法治首先强调其形式性和程序性。正如哈耶克所言：“撇开所有技术细节不论，法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束-这种规则使得一个人可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事物。”[23]

在计划帝国这一操作系统之下，行政权必然呈现如下特点：

其一、行政伦理的至善主义。行政权的正当性基础不是基于国民的同意以及议会和法律的授权，而是行政行为自身的善意和善行，多样性的政策是善行的化身。合目的性成为行政权行使的正当理由，即“只要目的可欲就视实现这些目的的几乎所有手段为合法的”[24].“结果，在中国合法性不是建立在来自于人民的人民。相反，政府的合法性是基于政府为人民利益服务的能力-或者统治者决定人民的利益的能力。”[25]

夜上海论坛 其二、行政行为的工具主义。在计划权威面前，人被变成了不完整的、片面的工具，人是“零件”、“螺丝钉”、“齿轮”、“砖瓦”、“蜡烛”、“筷子”、“小河”……。私人被彻底客体化，行政权的高尚性被凸现出来。在现实中，民众认同了非程序性的行政行为的正当性，甚至未经质辩就接受了冒充的行政执法者的惩罚……。这些都表明：私人在行政权面前丧失了主体意识和必要的私性空间。

夜上海论坛 其三、行政陷入“自恋情结”。随着行政组织和规则的发达和缜密，行政权越发处于自我封闭状态。在未能分权的政治架构下，行政依靠自身的力量可以不需要外在的价值尺度和制度来衡量和规制自己。“依法行政”的判断标准也就是行政主体自己的行为，行政即法，“法”即行政的法，“许可证是国王”。

夜上海论坛 其四、法律消亡。计划帝国之下，行政与法律不仅未能分离，而且行政逐渐吞噬法律。可以说存在“依法行政”，也可以说不存在“依法行政”，因为按照法律实证主义的逻辑，行政与法律之间已经没有重大区别，“法律这一术语延伸至包括由国家机关制定的各种强制性规范或措施”，国王（行政）之手“所触之物都会变成法律”。[26]正如命运多绛的前苏联法学家E.Pashukanis所言：“在社会主义的社会中，由于不存在自发的私的法律关系的余地，只存在着为了社会利益的管理的空间，所以，一切法律都转换成了行政，所有的既定规则亦都转变成了自由裁量和种种基于社会功利的考虑。”[27]

法治国家之下：行政在法

夜上海论坛 我们不应该否定计划帝国之下中国行政权曾经拥有的巨大价值和正当性基础，但是，继续以其作为一种治国方略已经不合时宜了。因为，人类的史归根结底是以约束和控制行政权的方式使之保障人权，法律与行政的分离既是法治国家又是行政法产生的根本标志。

（一）行政与法律的分离

夜上海论坛 行政权的存续历史可以概括为王朝和共和国两个时代。对于前者，王权的正当性基础依次为：人的自然能力、神的旨意、血统、民族主义。对于后者，在民族国家形成之后，行政权的正当性基础在于宪法约束，即经由人民同意的社会契约，包括代议制机构的立法规则和决议。行政与法律的分离最早发轫于英国的都铎王朝时代，“国王在议会”的政体制度以及“以法治国”原则共同构成了约束专制君主的两条界限，当时的人们认为：“国王只有在议会中才不会做出违反上帝之法律的决定，国王与议会在一起才可能辨别何为上帝之法律”。[28]18世纪末，美国形成了三种控制权力的方式，即社会契约性质的宪法、法治和正当程序。然而，在欧洲大陆国家，行政与法律分离的过程相对滞后，行政法的产生是区别专制国家与立宪国家、行政与法律的分水岭。近代德国法学家拉德布鲁赫精湛地叙述了这一历史，他说：

19世纪行政法兴盛的根源，即在于行政抛弃了国家活动绝对不受法律拘束的旧习，……。只要国家的行政活动仅仅由国家利益和合目的性来左右，而不受任何法律约束，就只可能有行政技术，而无行政法可言……。专制国家根本不可能实现法律对行政首脑、统治者的拘束。因为专制统治者作为行政首脑，甚至可以在偏离法律时，作为立法主体随时为此而更改法律，使不可能作为行政行为的行为，倒作为立法行为而具有效力……。只有在立宪国家基于分权说，剥夺由行政首脑-邦主所独占的立法权之后，才可以设想通过立法机关制约行政机关，用国家的立法制约国家的行政。“国家的自我约束”、“依法行政”以及作为这一切的后果，臣民相对国家所拥有的“主体的、公共权利”及与此相应的对行政的法律限制-即可以想象的一种行政法。[29]

夜上海论坛 行政与法律的分离可以精炼为一句话-“行政在法”，即指行政权的持有和行使必须经过议会及其制定的法律的允许和监督。从发生学角度看，法治国家的核心就是以法律约束和控制行政权力，即行政法首先是一种设防的学说和制度。

夜上海论坛 （二）依法行政的涵义

夜上海论坛 由于我国社会结构正处于计划帝国向法治国家转换的行进当中，法治理想并没有成为“公共意见中的坚实要素”[30]，旧制度对新制度尚有迁延性。所以，我们对“依法行政”及其制度的理解必须保持相当谨慎的态度，万万不可步某些经济学、经济法学理论之后尘-它们曾经以“真理的面目”阻碍了市场经济体系的建立。

夜上海论坛 首先，行政权必须受“人大”、法院及其法律规则的控制和限制，社会必须从行政意志统治转向法律统治。在法治国家，控制行政权是实现社会正义的最重要手段。“控权”既指行政权不得做出“人大”及其法律禁止之事，又指行政权必须做出“人大”及其法律要求之事。有一种观念认为，现代行政法必须维护行政权。单从人性的弱点和行政权的积极功能与效果看，“维权”思想并不错，但若从行政的性质看，行政权只是实现国民意志的一种手段，行政除了必要的自由裁量权以外，本身不再有其他意志和目的。从语义学的角度看，“维权”过程同时就是控制行政权合目的性行使的过程，法律真正要维护的只能是国民的意志和利益。在中国，“在民”的思想还没有建立，国家和政府被奉为不可动摇的唯一主体，维护其权力亦成为社会追求的目标。其实，国家、政府及其权力都只是一个健全社会不可或缺的手段而已，国民才是唯一的主体。“依法行政”就是控制行政权以达致国民意志之实现，“行政法所主要关注的并不是传达任何形式的国家意志。就行政法最基本的表现形式来看，它所关注的乃是对行使这种意志所作的限制。”[31]

其次，“依法行政”所依之实在法必须符合法律规范等级秩序。按照凯尔森的理论，每一个法律规范的效力都是由另一个更高级的法律规范授予的，宪法是根本规范，它决定了其他法律规范的效力。[32]对行政权而言，它必须坚守宪法至上、议会至上、法律优先、法律保留原则。行政系统内部的法规、规章、规则和命令也可以成为行政权行使的根据和依据，但是，一旦涉及国民的权利和义务之时，必须经过授权。简而言之，“依法行政不仅意味着行政行为不得违背法律，而且更强调任何设定负担的行政行为，任何对自由和所有权的干预，都必须以法律为依据（法律保留）。法律授权可通过十分概括的方式做出……。”[33]

再次，在本源意义上，行政权行使必须符合人权保障原则。人权是指人之为人所应该享有的权利，它是道德性的权利，与人的社会属性无关。政府对人权保障负有不可推卸的义务，首先是消极义务，即政府除非正当理由和正当程序不得干涉个人权利和自由，做即侵权。其次是积极义务，即政府必须竭尽全力保障个人的权利和自由，不做即违法。虽然行政权及其自由裁量权是必要的，但是，“我们不能把（行政）治理效率本身视为一个终极目的，而应当把实现保护人权的适当措施视为是开明进步的行政司法的一个基本条件。”[34]

夜上海论坛 （三）依法行政的制度建构

夜上海论坛 如果把法治国家看作一种理想状态，依法行政就是促其形成的手段；如果把依法行政看作一种理想状态，法治国家就是促其发生的前提。对中国而言，依法行政与法治国家之间存在复杂的关系，依法行政的制度建构之路决非坦途。

首先，必须通过宪法典确立人民权利保留制度。立宪主义的基本原则是，“作为社会契约的宪法，人民保留的权利，政府服务于人民所同意的目的。”[35]美国宪法及其权利法案最先采纳权利保留制度，禁止特定人权领域的任何立法活动。“区别一个自由的社会与一个不自由的社会的判准乃是，在自由的社会中，每个个人都拥有一个明确区别于公共领域（Publicsphere）的确获承认的私域，而且在此一私域中，个人不能被政府或他人差来差去，而只能被期望服从那些平等适用于所有人的规则。”[36]

其次，必须建立“人大保留”（立法保留）制度。人民代表大会必须在基本人权领域保留垄断性的专属立法管辖权和重大事项决策权。按照传统的、普遍的法律信仰，“国会保留除了具有法律保留的传统功能，即确保法的安定外，还具有议会民主之公开讨论，形成共识的整合作用。”[37]我国宪法典没有规定“人民保留”事项，1999年通过的《立法法》确认了立法保留制度。它从根源上钳制了“行政即法”观念的滋生与蔓延，结束了行政法规和行政规章在新中国五十年立法史上的特殊地位。

复次，必须建立授权立法制度。在法治国家，立法权专属于议会，行政立法本质上只能有授权立法和执行立法两种属性，涉及公民权利义务的行政法规和规章断无“自主性”或“职权性”的法律身份。我国《立法法》虽然规定了授权立法制度，但是，它能否发育为成熟的立法技术、行政技术和司法技术，尚需观察和努力。

再次，必须建立司法审查制度。司法主义是西方法治国家观念的重要组成部分，“使一切对公民财产或人身所施加的行政权力受制于司法审查”，是19世纪自由运动的支配性理想。[38]无论普通法院还是行政法院都既可以审查行政主体是否滥用了自由裁量权，也可以审查行政执法之根据的合法性。历史上，以行政目的和效率为借口，在行政与司法之间曾经爆发过激烈冲突。当美国最高法院一次次宣布罗斯福总统的“新政”措施无效后，“整顿最高法院法案”出台了。但是，参议院司法委员会认为，“要持续且恒久地维护与人治的政府区别的依法而治的政府”，宪法确立的三权分立原则必须坚守，因此罗斯福整顿最高法院的措施被彻底挫败。

夜上海论坛 最后，必须完善行政程序。正当法律程序能有效扼制行政恣意，保障行政自由裁量权的理性选择，保证公民产生稳定、合理的预期，促使相对人冷静接受行政决定，平息、弱化社会矛盾，降低社会成本，形成实体正义。

夜上海论坛 此外，我们必须看到，中国的法治国家之路是由政府推动的，然而，政府自身仍然深受计划帝国的诸多理念、习性和制度支配。学者对法治的探讨亦是在信息不对称的情形下进行的，许多有用的信息（制度和理论）都被有意无意地忽略了，因此法治建构之结论相当片面。在经济改革初期，正直的经济学家曾经无数次警告中国改革不要走回头路。时至今日，他们仍然认为：“由于国有企业改革长期没有取得突破，从经济资源配置的角度看，可以说改革的‘大关’还没有过。”[39]与其相似，如果我们依然执意建立法治国家，“依法行政”观就必须统一。其中，百姓的呼声、法学家的谨慎、媒体的公益信仰、政治家的法律思维是至关重要的。

结束语：“析权”时代的来临

夜上海论坛 透过行政权的社会关系史，我们认为：我国行政法学的焦点问题不仅仅是如何“控权”和“保权”，还要科学地整理行政权力，即“析权”。“依法行政”的一项重要工作是，实证地分析不同社会领域之中行政权应该如何进入与退出、设定与撤销、强化与弱化。因为，我们无法保证行政权不做坏事，也无法保证行政权在缺乏法律控制的条件下愿意做好事。以亿万人民关注的“打假”为例，我国投入的行政资源总量已经相当之大，但因行败，“打假”效果甚微。虽然“打假”是一项公益事业，然而笼统地提倡“维护行政权力”似乎于情于理皆不相宜。在中国刑法学“精雕细刻”、民法学“开疆拓土”之际，公法学急需整理公权力体系，并将权力的行动界限和程序以法律规则形式确定下来。

注释：

夜上海论坛 [1]有一个有趣的现象，“依法行政”被肢解为“依法治省”、“依法治市”“依法治县”“依法治乡”、“依法治校”、“依法治厂”、“依法治家”……。但是，它们往往不包含宪法至上与法律至上的旨意，与法治和相去甚远。

[2]《文集》，第一卷，《才溪乡调查》，中共中央文献研究室编，1993年版，第325页。

夜上海论坛 [3]吴重庆：《革命的底层运动》，《读书》，2001年第1期，第19页。

[4]（美）埃德加·斯诺著，董乐山译：《红星照耀中国》，新华出版社1984年版，第200-203页。

[5]包万超：《儒教与新教：百年建设的本土情结与文化抵抗》，《北大法律评论》（1998），第1卷？第2辑，第563页。

夜上海论坛 [6]同注[5]，第563页。

[7]]陶希晋：《起草民法的一些问题》，载《民主与法制》，1981年第9期。

[8]陈守一、张宏生：《法学基础理论》，北京大学出版社1981年版，第231页。

夜上海论坛 [9]郑成良：《法律、契约与市场》，《新华文摘》，1994年第12期，第22页。

[10]蔡未名：《行业协会不应是“二政府”》，《南方周末》2001年5月1日，第11版。

[11]（英）波普著，杜汝楫、邱仁宗译：《历史决定论的贫困》，华夏出版社1987年版，第72页。

夜上海论坛 [12]（英）哈耶克著，王明毅等译：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第60页。

[13]（英）埃尔曼著，江春泽、秋亭译：《社会主义计划工作》，中国社会科学出版社1987年版，第67页。

夜上海论坛 [14]转引自毛寿龙、李梅：《有限政府的经济分析》，上海三联书店2000年版，第135页。

夜上海论坛 [15]同注[13]，第73页。

[16]同注[12]，第152页。

[17]转引自萨拜因：《政治学说史》，下册，商务印书馆1986年版，第510页。

[18]同[11]，第53页。

夜上海论坛 [19]《列宁全集》36卷，第587页。

[20]《中国大百科全书》，法律卷，1984年版本，第80页。

夜上海论坛 ［21］（德）拉德布鲁赫著，米健、朱林译：《法学导论》，中国大百科全书出版社1997年版，第137页。

夜上海论坛 [22]同注[12]，第29页。

[23]同注[12]，第73页。

[24]（美）哈耶克著，邓正来译：《自由秩序原理》，上册，三联书店1997年版，第240页。

[25]（美）皮文睿：《论权利与利益及中国权利之旨趣》，载《公法》第1卷，法律出版社1999年版，第123页。

[26]（美）博登海默著，邓正来译：《法理学》，中国政法大学出版社1999年版，第366页。

夜上海论坛 [27]同注[24]，第303页。

[28]钱乘旦、陈晓律：《在传统与变革之间-英国文化模式溯源》，浙江人民出版社1991年版，第48页。

[29]同注[21]，第130-132页。

夜上海论坛 [30]同注[24]，第262页。

[31]同注[26]，第367页。

[32]（奥）凯尔森著，沈宗灵译：《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社1996年版，第149页。

[33]同注[21]，第132页。

[34]同注[26]，第370页。

夜上海论坛 [35]（美）路易？亨金著，信春鹰等译：《权利的时代》，知识出版社1997年版，第116页。

[36]同注[24]，第264页。

[37]黄茂荣：《法学方法与现代民法》，台湾大学法律学系法学丛书，1993年，第21页。

第9篇

夜上海论坛 关 键 词：范式，依法行政，计划帝国，法治国家

引言

当下，“依法行政”日益变成一个流行话语，[1]它表征了多重主体的不同价值维度。反观现实就会发现：多重主体话语的视角迥异，并未对“依法行政”形成一个统一的、彼此能够接受的法律共同体，即共同的思维方式和利益冲突调整模式。“依法行政”被恣意滥用，迫使有良知的法学家们不得不思索中国行政权赖以成长的社会关系背景，不得不追问行政与法治、的关系，不得不给出“依法行政”的基本内涵和制度架构。否则，脱离和法治基础的“依法行政”只能导致行政专制主义。

“范式”是人们认知客观世界的一套信念模式和框架，它是观察问题、解决问题的一种“理想类型”。一种范式与其说是精心设计出来的，不如说是不断演化而来的。所以，范式的选择必须内含力量。一种范式的形成至少有如下要素：

夜上海论坛 首先，从语言的角度看，构成认知范式的话语从流行话语转换成强势话语进而形成不需要证实或证伪的信仰。

夜上海论坛 其次，从自治体（个人和非公共权力团体）的角度看，人们的行为以之为参照系，进而人们以之为行为规则，且在遵守上具有不可质疑的标准化性。

再次，从政府的角度看，范式已经演变成判断问题、解决问题的价值尺度，且政府愿意或者不由自主地推广该种范式所形成的调整社会关系的理念和方式。

最后，从性质上看，范式的功能是多样化的。它既是未来价值的原点，又是社会关系的模型以及事物运动的时空坐标点。

透视历史，中国行政权是在“计划帝国”和“法治国家”这两个“操作系统”之下运转的，它们所负载的相互不能兼容的“模板”决定了行政与法律的关系样式，从而型构了不同的依法行政范式。计划帝国之下，“行政即法”。法治国家之下，“行政在法”、“行政在人大”。今天，我们正走在历史的断裂之间。本文试图以社会学视角，客观描述计划帝国简史和特征、行政与法律的关系，从中管窥我国依法行政范式转换的艰难过程，重新界定依法行政的内涵和制度建构。

一、计划帝国之下：行政即法

夜上海论坛 社会和行政体系自身的需求是行政权膨胀的根本原因。如果我们不从社会关系中寻找中国行政法治的演化路径，就无法分辨出行政权持有和行使的正当性，也无法跳出“控权”与“维权”学术之争的窠臼。“帝国”是指在一定的时空里建构的庞大组织和严密的管制制度。帝国主要有两个类型，脆弱的帝国仰赖于庞大的军事力量，持久的帝国仰赖于缜密而有弹性的制度。计划帝国的基本特点是：通过严密的组织、管制措施和广泛的社会动员来进行社会建构。在其之下，计划与行政是等值的概念和手段，由于行政权极端地关注计划目标的崇高性和结果性，行政与法律必然冲突。只要计划“脱法”，行政亦无法治可言。

（一）计划帝国简史

夜上海论坛 从1927年井冈山根据地建立到1956年社会主义改造完毕，计划帝国经历了漫长的形成时期。在《湖南农民运动考察报告》中有句名言，“革命不是请客吃饭，不是做文章，不是绘画绣花，不能那样雅致，那样从容不迫，文质彬彬，那样温良恭俭让。”但是，在土地革命时期，苏区的行政工作是“绘画绣花”式的。政权组织架构高度细密、对经济活动严加控制、行政区域集约化，这些构成革命根据地以至新中国的社会基本治理方式。“民众像网一样组织于苏维埃之下，去执行苏维埃的一切工作，这就是苏维埃制度优胜于历史上一切政治制度的最明显的地方。”[2]据记载，1933年闽西的才溪乡共4928人，除1011人参加红军外，只剩下三千多常住人口（几乎全为老弱病残和妇孺）。然而，乡苏维埃仍下设了17个常设委员会：扩大红军、优待红军家属、慰劳红军、查田、选举、土地、劳动、山林、逃兵归队、赤色、粮食、备荒、户口、教育、防空防毒、水利、工农检查委员会，每个委员会十至二十名委员不等。有的乡委员会还下设村委员会，工会、贫农团、妇女会、儿童团、互济会等群众组织也相当完备。乡苏维埃对经济活动的安排同样事无巨细，建立了严格的劳动力统筹制度，成立了数十个油盐肉合作社、布匹合作社、豆腐糖果猪子合作社、贩米合作社、犁牛合作社等经济合作组织，实行货物统筹统销。为了便于社会 动员，中华苏维埃颁布法律来调整行政区划。 [3]

埃德加？斯诺在《红星照耀中国》中扼要叙述了抗日战争时期陕甘宁边区苏维埃社会的政权组织网络和经济生活。他说，凡是政权稳定的地方，苏维埃工作进展得很顺利。代议制政府结构是从最小的单位村苏维埃开始建立的。上面是乡苏维埃、县苏维埃、省苏维埃，最后是中央苏维埃。每一乡苏维埃下设教育、合作社、军训、政训、土地、卫生、游击队训练、革命防御、扩大红军、农业互助、红军耕田等等委员会，形成统一的政策执行体系。而且，组织工作并非到政府机构为止。“苏维埃组织的目的显然是使得每一个男女老幼都是某个组织的成员，有一定的工作分派他去完成。”陕甘宁边区的经济生活也是管制性和计划性的。斯诺说，“我弄到了土地委员会发给各个分支机构，指导他们组织农民从事耕种和在这方面进行宣传的许多命令，范围之广和内容之实际，使人相当惊讶。”[4]

从1956年到1978年农村，计划帝国处于巅峰状态。经过解放战争和运动，有效的乡村政权资源网络促成了新中国的诞生，严密的城市政权网络导致了市场和契约在中国的消亡、法律为计划和政策让路。受《政治协商会议共同纲领》指引，中央各部委、各大行政区、省级政府开始设立“计划局”。1952年底全国计划委员会成立，并编制了《国民经济年度计划暂行办法》，在全国范围内对包括粮食、油料、棉布在内的重要物资实行统购、统销、统分。1954年中央要求：中央人民政府所属的各经济部门和文教部门必须建立和健全计划机构，并把计划机构逐级建立到基层企业单位。从此，不仅仅计划经济登上了历史舞台，而且不可避免地促成行政权登峰造极时代的君临。几乎与此同时，新政府很快就意识到了法治的局限性。“法治与正在推进的更高的社会目标及其计划经济体制是相互冲突的，后者要求的制度应当具有更大的灵活性和适应性，并突出领导者个人的权威和感召力，即国家的理性重建应当是‘卡里斯马’式的统治，而非法理型统治。”[5]在“”时期，明确提出“要人治，不要法治”，认为“法律这个东西没有也不行，但我们有我们的一套，……不能靠法律治多数人，民法、刑法那么多条文谁记得住？宪法是我参加制定的，我也记不得。”刘少奇也认为，比较法治和人治，还是人治可靠些，法律只是办事的参考。相应地，中央政法小组在《关于化后政法工作一些问题向主席、中央的报告》中提议，刑法、民法、诉讼法已经没有必要制定了。[6]

我们同时注意到，就在这一时期（包括八十年代初期），中国法学确立了计划和政策的高度权威地位。民法学家认为“国家有权干预一切违背国家规划、国家法律和法令的民事活动”。[7]经典的法理学教科书认为 “立法应以党的政策为基础，法律实施亦应以党的政策为指导。……政策居于主导地位……法律帮助实现政策。”[8]这些结论集中表明：权利被国家利益淹没，法律被政策宰制。

从安徽凤阳小岗村“义举”到今天，计划帝国正在有序解体。它有两个基本标志：首先，契约终于恢复其本来面目和功能。改革开放之初，“经济合同”是为经济计划服务的，实际上是行政行为，工商局等行政机关都有权裁决合同是否有效。直到1999年，中国的合同法才与国际上通行的契约制度初步对接。从计划到契约是我国社会类型和法律理念的重大转换。计划和契约作为安排社会关系的两种方式，前者是单方性支配权，后者由双方来确定，而“确认契约优位的原则却是唯一与市场经济相适应的法律理念。”[9]然而，契约制度从根本上重构中国市民社会秩序尚需时日。其次，社会恢复了其自治功能。20世纪最后的20年，国务院和地方政府进行了艰难的、持续的机构改革、人事改革。不仅减少了机构的数量，而且缩小了政府对社会的干预范围、深度和强度，使行政权逐渐顺应了市场经济和法治国家的要求。但是，清除计划帝国的遗产是一件极其艰难的工程，改革仍然不得不遗留下新的“遗产”。譬如，我国已经有300多家全国性行业协会，许多是由主管经济的政府部门演化而来的，现在名义上是非政府组织，实际上有些已经变成了“二政府”。[10]

（二）计划帝国的特征

管窥历史，中国的计划体制主要不是受前苏联影响而成的，它与新政权成长的背景和社会目标选择息息相关。计划体制也并不局限于经济领 域，它实际上使整个社会关系处于计划和管制状态。计划帝国的基本特征是：

1、仁慈性。波普认为，“计划者有着无限的、始终如一的仁慈”。[11]“它预先假定存在一个完整的伦理准则，其中人类的各种不同的价值都适得其位。”[12]计划帝国与乌托邦主义完美的社会构想有相通之处。它对人性抱着至善的观念，对社会抱着进化的理想，坚信自己目的的崇高性和正义性。这样，行政权的持有和行使获得了正当性，但是，它也断然拒绝了形式理性和法律的约束。

夜上海论坛 2、全能性。社会主义有许多计划是乌托邦性质的。“计划理论设想一种完整知识，一种决定论的世界，在这种世界上可以制定现在和未来的无比完整的计划。实际上，我们对生活在其中的世界上的现在和未来都有部分的情况不明，在这个世界中灵活的方法是非常重要的，而且我们的理论、体制和政策必须对此加以考虑。”[13]然而，计划帝国并不顾及计划的复杂性、预测的非精确性和信息的不对称性，计划目标和目标实现经常处于矛盾和冲突状态。为了消解二者的紧张关系，行政权不得不采取多变的强制性的手段来兑现目标。前苏联曾经搞过计划和管理自动化系统以配合行政手段完成计划目标，但是失败了。在21世纪，经济和社会所需的信息预测手段已经相当成熟，然而人类仍不可能全能地解决社会矛盾。市场自治和社会自治仍然是解决社会问题的基础性手段。

夜上海论坛 3、无限性。计划帝国在自身“规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受有效法律和社会制约的倾向。”[14]布哈林把社会想象成一个大工厂，所有的人都根据簿记局和统计局的指导从事工作，国家为唯一的雇主，私人没有选择权，“不劳动不得食”变成了“不服从不得食”。[15] “计划本身的每一个细节，实际上就是政府的每一个行为，必须是神圣的和免受批评的。”[16]

4、无畏性。一个政府应该有所畏惧。例如，独角兽和火怪、民间习俗和禁忌、上帝、社会舆论、雷电等自然现象，都是早期帝王畏惧的象征物和图腾。在英国史上，从布雷克顿到柯克都清晰地表达了如下观念-“国王不应服从任何人，但应服从上帝和法律”，[17]即“法律至高无上”原则。在计划帝国之下，行政无所畏惧，也就无所谓约束。

5、无私性。首先，计划帝国自身无私。“公共利益”等词汇渲染了政府的纯洁性、神圣性以及人的圣人秉性的潜质。“它决不带有‘私人的’性质，而总是具有‘公众’的性质。它的目的在于按照一个确定的计划或蓝图来改造‘整个社会’；……扩大国家权力……直到国家变成几乎与社会一样。[18]其次，没有形成私人为主体的市民社会。列宁说：”我们不承认任何‘私法’，在我们看来，经济领域中的一切都属于公法范围，而不是私法范围。“[19]我国法学家也认为，”事实上公法、私法的划分是以公有制为基础的，在社会主义国家一般不做出公法与私法的划分。“[20] 所以，在相当长的时期内社会主义国家的民法几乎完全融合在行政法之中。［21］为了解决国家计划与私人的冲突，现代计划者中的第一人圣西门甚至预告，对那些不服从他所拟议的计划委员的人，要”像牲畜一样对待“。[22]

夜上海论坛 6、无形性。人所共知的事实是，政府的计划越多，个人计划就越困难。政府行为的政策化导致了私人行为的局促性和窘迫性，私人丧失了自治力、竞争力和创新力。法治首先强调其形式性和程序性。正如哈耶克所言：“撇开所有技术细节不论，法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束-这种规则使得一个人可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事物。” [23]

在计划帝国这一操作系统之下，行政权必然呈现如下特点：

其一、行政伦理的至善主义。行政权的正当性基础不是基于国民的同意以及议会和法律的授权，而是行政行为自身的善意和善行，多样性的政策是善行的化身。合目的性成为行政权行使的正当理由，即“只要目的可欲就视实现这些目的的几乎所有手段为合法的”[24].“结果，在中国合法性不是建立在来自于人民的人民。相反，政府的合法性是基于政府为人民利益服务的能力-或者统治者决定人民的利益的能力。”[25]

其二、行政行为的工具主义。在计划权威面前，人被变成了不完整的、片面的工具，人是“零件”、“螺丝钉”、“齿轮”、“砖瓦”、“蜡烛”、“筷子”、“小河”……。私人被彻底客体化，行政权的高尚性被凸现出来。在现实中，民众认同了非程序性的行政行为的正当性，甚至未经质辩就接受了冒充的行政执法者的惩罚……。这些都表明：私人在行政权面前丧失了主体意识和必要的私性空间。

其三、行政陷入“自恋情结”。随着行政组织和规则的发达和缜密，行政权越发处于自我封闭状态。在未能分权的政治架构下，行政依靠自身的力量可以不需要外在的价值尺度和制度来衡量和规制自己。“依法行政”的判断标准也就是行政主体自己的行为，行政即法，“法”即行政的法，“许可证是国王”。

其四、法律消亡。计划帝国之下，行政与法律不仅未能分离，而且行政逐渐吞噬法律。可以说存在“依法行政”，也可以说不存在“依法行政”，因为按照法律实证主义的逻辑，行政与法律之间已经没有重大区别，“法律这一术语延伸至包括由国家机关制定的各种强制性规范或措施”，国王（行政）之手“所触之物都会变成法律”。[26] 正如命运多绛的前苏联法学家E.Pashukanis所言：“在社会主义的社会中，由于不存在自发的私的法律关系的余地，只存在着为了社会利益的管理的空间，所以，一切法律都转换成了行政，所有的既定规则亦都转变成了自由裁量和种种基于社会功利的考虑。”[27]

法治国家之下：行政在法

夜上海论坛 我们不应该否定计划帝国之下中国行政权曾经拥有的巨大价值和正当性基础，但是，继续以其作为一种治国方略已经不合时宜了。因为，人类的史归根结底是以约束和控制行政权的方式使之保障人权，法律与行政的分离既是法治国家又是行政法产生的根本标志。

（一）行政与法律的分离

行政权的存续历史可以概括为王朝和共和国两个时代。对于前者，王权的正当性基础依次为：人的自然能力、神的旨意、血统、民族主义。对于后者，在民族国家形成之后，行政权的正当性基础在于宪法约束，即经由人民同意的社会契约，包括代议制机构的立法规则和决议。行政与法律的分离最早发轫于英国的都铎王朝时代，“国王在议会”的政体制度以及“以法治国”原则共同构成了约束专制君主的两条界限，当时的人们认为：“国王只有在议会中才不会做出违反上帝之法律的决定，国王与议会在一起才可能辨别何为上帝之法律”。[28]18世纪末，美国形成了三种控制权力的方式，即社会契约性质的宪法、法治和正当程序。然而，在欧洲大陆国家，行政与法律分离的过程相对滞后，行政法的产生是区别专制国家与立宪国家、行政与法律的分水岭。近代德国法学家拉德布鲁赫精湛地叙述了这一历史，他说：

夜上海论坛 19世纪行政法兴盛的根源，即在于行政抛弃了国家活动绝对不受法律拘束的旧习，……。只要国家的行政活动仅仅由国家利益和合目的性来左右，而不受任何法律约束，就只可能有行政技术，而无行政法可言……。专制国家根本不可能实现法律对行政首脑、统治者的拘束。因为专制统治者作为行政首脑，甚至可以在偏离法律时，作为立法主体随时为此而更改法律，使不可能作为行政行为的行为，倒作为立法行为而具有效力……。只有在立宪国家基于分权说，剥夺由行政首脑-邦主所独占的立法权之后，才可以设想通过立法机关制约行政机关，用国家的立法制约国家的行政。“国家的自我约束”、“依法行政”以及作为这一切的后果，臣民相对国家所拥有的“主体的、公共权利”及与此相应的对行政的法律限制-即可以想象的一种行政法。[29]

夜上海论坛 行政与法律的分离可以精炼为一句话-“行政在法”，即指行政权的持有和行使必须经过议会及其制定的法律的允许和监督。从发生学角度看，法治国家的核心就是以法律约束和控制行政权力，即行政法首先是一种设防的学说和制度。

（二）依法行政的涵义

由于我国社会结构正处于计划帝国向法治国家转换的行进当中，法治理想并没有成为“公共意见中的坚实要素”[30]，旧制度对新制度尚有迁延性。所以，我们对“依法行政”及其制度的理解必须保持相当谨慎的态度，万万不可步某些经济学、经济法学理论之后尘-它们曾经以“真理的面目”阻碍了市场经济体系的建立。

夜上海论坛 首先，行政权必须受“人大”、法院及其法律规则的控制和限制，社会必须从行政意志统治转向法律统治。在法治国家，控制行政权是实现社会正义的最重要手段。“控权”既指行政权不得做出“人大”及其法律禁止之事，又指行政权必须做出“人大”及其法律要求之事。有一种观念认为，现代行政法必须维护行政权。单从人性的弱点和行政权的积极功能与效果看，“维权”思想并不错，但若从行政的性质看，行政权只是实现国民意志的一种手段，行政除了必要的自由裁量权以外，本身不再有其他意志和目的。从语义学的角度看，“维权”过程同时就是控制行政权合目的性行使的过程，法律真正要维护的只能是国民的意志和利益。在中国，“在民”的思想还没有建立，国家和政府被奉为不可动摇的唯一主体，维护其权力亦成为社会追求的目标。其实，国家、政府及其权力都只是一个健全社会不可或缺的手段而已，国民才是唯一的主体。“依法行政”就是控制行政权以达致国民意志之实现，“行政法所主要关注的并不是传达任何形式的国家意志。就行政法最基本的表现形式来看，它所关注的乃是对行使这种意志所作的限制。”[31]

夜上海论坛 其次，“依法行政”所依之实在法必须符合法律规范等级秩序。按照凯尔森的理论，每一个法律规范的效力都是由另一个更高级的法律规范授予的，宪法是根本规范，它决定了其他法律规范的效力。[32]对行政权而言，它必须坚守宪法至上、议会至上、法律优先、法律保留原则。行政系统内部的法规、规章、规则和命令也可以成为行政权行使的根据和依据，但是，一旦涉及国民的权利和义务之时，必须经过授权。简而言之，“依法行政不仅意味着行政行为不得违背法律，而且更强调任何设定负担的行政行为，任何对自由和所有权的干预，都必须以法律为依据（法律保留）。法律授权可通过十分概括的方式做出……。”[33]

再次，在本源意义上，行政权行使必须符合人权保障原则。人权是指人之为人所应该享有的权利，它是道德性的权利，与人的社会属性无关。政府对人权保障负有不可推卸的义务，首先是消极义务，即政府除非正当理由和正当程序不得干涉个人权利和自由，做即侵权。其次是积极义务，即政府必须竭尽全力保障个人的权利和自由，不做即违法。虽然行政权及其自由裁量权是必要的，但是，“我们不能把（行政）治理效率本身视为一个终极目的，而应当把实现保护人权的适当措施视为是开明进步的行政司法的一个基本条件。”[34]

夜上海论坛 （三）依法行政的制度建构

夜上海论坛 如果把法治国家看作一种理想状态，依法行政就是促其形成的手段；如果把依法行政看作一种理想状态，法治国家就是促其发生的前提。对中国而言，依法行政与法治国家之间存在复杂的关系，依法行政的制度建构之路决非坦途。

首先，必须通过宪法典确立人民权利保留制度。立宪主义的基本原则是，“作为社会契约的宪法，人民保留的权利，政府服务于人民所同意的目的。”[35]美国宪法及其权利法案最先采纳权利保留制度，禁止特定人权领域的任何立法活动。“区别一个自由的社会与一个不自由的社会的判准乃是，在自由的社会中，每个个人都拥有一个明确区别于公共领域（Public sphere）的确获承认的私域，而且在此一私域中，个人不能被政府或他人差来差去，而只能被期望服从那些平等适用于所有人的规则。”[36]

其次，必须建立“人大保留”（立法保留）制度。人民代表大会必须在基本人权领域保留垄断性的专属立法管辖权和重大事项决策权。按照传统的、普遍的法律信仰，“国会保留除了具有法律保留的传统功能，即确保法的安定外，还具有议会民主之公开讨论，形成共识的整合作用。”[37]我国宪法典没有规定“人民保留”事项，1999年通过的《立法法》确认了立法保留制度。它从根源上钳制了“行政即法”观念的滋生与蔓延，结束了行政法规和行政规章在新中国五十年立法史上的特殊地位。

复次，必须建立授权立法制度。在法治国家，立法权专属于议会，行政立法本质上只能有授权立法和执行立法两种属性，涉及公民权利义务的行政法规和规章断无“自主性”或“职权性”的法律身份。我国《立法法》虽然规定了授权立法制度，但是，它能否发育为成熟的立法技术、行政技术和司法技术，尚需观察和努力。

夜上海论坛 再次，必须建立司法审查制度。司法主义是西方法治国家观念的重要组成部分，“使一切对公民财产或人身所施加的行政权力受制于司法审查”，是19世纪自由运动的支配性理想。[38]无论普通法院还是行政法院都既可以审查行政主体是否滥用了自由裁量权，也可以审查行政执法之根据的合法性。历史上，以行政目的和效率为借口，在行政与司法之间曾经爆发过激烈冲突。当美国最高法院一次次宣布罗斯福总统的“新政”措施无效后，“整顿最高法院法案”出台了。但是，参议院司法委员会认为，“要持续且恒久地维护与人治的政府区别的依法而治的政府”，宪法确立的三权分立原则必须坚守，因此罗斯福整顿最高法院的措施被彻底挫败。

最后，必须完善行政程序。正当法律程序能有效扼制行政恣意，保障行政自由裁量权的理性选择，保证公民产生稳定、合理的预期，促使相对人冷静接受行政决定，平息、弱化社会矛盾，降低社会成本，形成实体正义。

此外，我们必须看到，中国的法治国家之路是由政府推动的，然而，政府自身仍然深受计划帝国的诸多理念、习性和制度支配。学者对法治的探讨亦是在信息不对称的情形下进行的，许多有用的信息（制度和理论）都被有意无意地忽略了，因此法治建构之结论相当片面。在经济改革初期，正直的经济学家曾经无数次警告中国改革不要走回头路。时至今日，他们仍然认为：“由于国有企业改革长期没有取得突破，从经济资源配置的角度看，可以说改革的‘大关’还没有过。”[39]与其相似，如果我们依然执意建立法治国家，“依法行政”观就必须统一。其中，百姓的呼声、法学家的谨慎、媒体的公益信仰、政治家的法律思维是至关重要的。

结束语：“析权”时代的来临

夜上海论坛 透过行政权的社会关系史，我们认为：我国行政法学的焦点问题不仅仅是如何“控权”和“保权”，还要科学地整理行政权力，即“析权”。“依法行政”的一项重要工作是，实证地分析不同社会领域之中行政权应该如何进入与退出、设定与撤销、强化与弱化。因为，我们无法保证行政权不做坏事，也无法保证行政权在缺乏法律控制的条件下愿意做好事。以亿万人民关注的“打假”为例，我国投入的行政资源总量已经相当之大，但因行败，“打假”效果甚微。虽然“打假”是一项公益事业，然而笼统地提倡“维护行政权力”似乎于情于理皆不相宜。在中国刑法学“精雕细刻”、民法学“开疆拓土”之际，公法学急需整理公权力体系，并将权力的行动界限和程序以法律规则形式确定下来。

注释：

夜上海论坛 [1] 有一个有趣的现象，“依法行政”被肢解为“依法治省”、“依法治市” “依法治县” “依法治乡”、“依法治校”、“依法治厂”、“依法治家”……。但是，它们往往不包含宪法至上与法律至上的旨意，与法治和相去甚远。

夜上海论坛 [2] 《文集》，第一卷，《才溪乡调查》，中共中央文献研究室编，1993年版，第325页。

[3] 吴重庆：《革命的底层运动》，《读书》，2001年第1期，第19页。

[4] （美）埃德加·斯诺著，董乐山译：《红星照耀中国》，新华出版社1984年版，第200-203页。

[5] 包万超：《儒教与新教：百年建设的本土情结与 文化抵抗》，《北大法律评论》（1998），第1卷？第2辑，第563页。

[6] 同注[5]，第563页。

[7] ] 陶希晋：《起草民法的一些问题》，载《民主与法制》，1981年第9期。

[8] 陈守一、张宏生：《法学基础理论》，北京大学出版社1981年版，第231页。

[9] 郑成良：《法律、契约与市场》，《新华文摘》，1994年第12期，第22页。

[10] 蔡未名：《行业协会不应是“二政府”》，《南方周末》2001年5月1日，第11版。

[11] （英）波普著，杜汝楫、邱仁宗译：《历史决定论的贫困》，华夏出版社1987年版，第72页。

夜上海论坛 [12] （英）哈耶克著，王明毅等译：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第60页。

夜上海论坛 [13] （英）埃尔曼著，江春泽、秋亭译：《社会主义计划工作》，中国社会科学出版社1987年版，第67页。

夜上海论坛 [14] 转引自毛寿龙、李梅：《有限政府的经济分析》，上海三联书店2000年版，第135页。

夜上海论坛 [15] 同注[13]，第73页。

[16] 同注[12]，第152页。

[17] 转引自萨拜因：《政治学说史》，下册，商务印书馆1986年版，第510页。

[18] 同[11]，第53页。

夜上海论坛 [19] 《列宁全集》36卷，第587页。

[20] 《中国大百科全书》，法律卷，1984年版本，第80页。

夜上海论坛 ［21］ （德）拉德布鲁赫著，米健、朱林译：《法学导论》，中国大百科全书出版社1997年版，第137页。

夜上海论坛 [22] 同注[12]，第29页。

[23] 同注[12]，第73页。

夜上海论坛 [24] （美）哈耶克著，邓正来译：《自由秩序原理》，上册，三联书店1997年版，第240页。

夜上海论坛 [25] （美）皮文睿：《论权利与利益及中国权利之旨趣》，载《公法》第1卷，法律出版社1999年版，第123页。

夜上海论坛 [26] （美）博登海默著，邓正来译：《法理学》，中国政法大学出版社1999年版，第366页。

夜上海论坛 [27] 同注[24]，第303页。

夜上海论坛 [28] 钱乘旦、陈晓律：《在传统与变革之间-英国文化模式溯源》，浙江人民出版社1991年版，第48页。

夜上海论坛 [29] 同注[21]，第130-132页。

[30] 同注[24]，第262页。

夜上海论坛 [31] 同注[26]，第367页。

[32]（奥） 凯尔森著，沈宗灵译：《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社1996年版，第149页。

[33] 同注[21]，第132页。

[34] 同注[26]，第370页。

[35] （美） 路易？亨金著，信春鹰等译：《权利的时代》，知识出版社1997年版，第116页。

[36] 同注[24]，第264页。

夜上海论坛 [37] 黄茂荣：《法学方法与现代民法》，台湾大学法律学系法学丛书，1993年，第21页。

第10篇

指导思想

夜上海论坛 坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，以完善人口和计划生育政务公开、民主评议、社会监督为重点，实行“阳光管理”、“阳光服务”、“阳光维权”，让权力在阳光下运行，切实尊重和保障人民群众对人口计生工作的知情权、参与权、表达权、监督权，不断提高依法管理、优质服务水平，增强计划生育基本国策的执行力和公信力，促进和谐计生建设，提升我镇优质服务水平。

主要内容

我镇人口计生部门围绕“阳光计生新罗行”主题，突出以下四个方面开展活动：

夜上海论坛 ㈠以政务公开带动“阳光管理”

认真贯彻执行《中华人民共和国政府信息公开条例》，全面提高人口计划生育信息公开水平。我镇要以计划生育政策情况为重点，以文明办事窗口、政务公开栏和计生宣传栏为载体，依法、准确、及时地面向社会公开计划生育有关办事依据、办事内容、办事程序、办事标准、办事结果、办事纪律等，全面推进和规范镇、村两级计划生育政务公开，实现“阳光管理”。一要规范公开内容。计生法律法规政策、收费标准依据、行政处罚项目和标准、社会扶养费征收标准和程序、独生子女家庭奖励政策、生育服务证发放以及违法生育处理等情况全部进行公开，扩大群众的知情权和监督权；二要规范公开载体。我镇在统一的政务公开栏中公开计生内容，村（居）在本村（居）务公开栏中公开计生内容；三要规范公开时间。确定长期公开、定期公开和随时公开方式，确保公开及时。计生法律法规政策、办事程序、服务承诺、收费依据标准、投诉咨询电话等内容为长期公开。人口出生情况、生育服务证办理情况、社会抚养费征收情况、独生子女家庭奖励落实情况等为定期公开。生育服务申请、独生子女父母光荣证申请等情况为随时公开。要通过政务公开带动“阳光管理”，着力防止、乱收费乱罚款等问题，推进依法行政和党员干部带头实行计划生育，预防出现不正之风。

㈡以民主评议推动“阳光服务”

夜上海论坛 深入开展民主评议人口计生行风活动。一是在本镇开展“请农民兄弟姐妹评计生”活动，让农民代表评议镇计生办、服务所工作人员作风实不实，工作态度好不好，服务质量高不高，服务承诺是否兑现，工作中是否做到了认真倾听群众的呼声、反映群众的意愿、关心群众的疾苦、让群众的满意。二是在我镇广泛开展“请流动人口农民工评计生”活动，请流动人口代表评议镇计生工作人员对计生政策的宣传是否到位，提供孕环检服务是否及时，是否维护了流动人口的合法权益等。通过“双评”活动，促进基层转变作风、改善服务，使服务更“阳光”。三是在在配合区计生系统开展“下评上活动”。四是继续深入开展创建基层计生办、服务所文明窗动，建立便民服务窗口，提供“一条龙”服务，使便民服务更加温馨。

㈢以社会监督保障“阳光维权”

夜上海论坛 进一步畅通群众诉求渠道，做好国家人口计生委“12356”阳光计生服务热线的宣传工作，公开镇计生办监督举报电话，方便群众咨询、投诉和反映意见建议；着眼于激发和调动群众参与监督的积极性，进一步强化和落实区人口计生工作领导小组制定的《举报查实有奖制度》和《新罗区人口计生局关于人口和计划生育工作长效机制的实施方案》、《新罗区人口计生局事项受理范围的通知》，实行首问责任制、案件限时办结制，提高工作质量和效率，增强群众监督维权实效；积极聘请育龄群众代表和社会知名人士担任行风监督员，每年组织两次以上明察暗访，并建立定期听取意见制度；完善主动接受舆论监督的制度，积极争取新闻媒体对监督维权进行监督，着力解决群众反映的突出问题，切实维护人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

组织实施

夜上海论坛 ㈠提高认识，加强领导

夜上海论坛 “阳光计生行动”是人口计生系统全面贯彻落实科学发展观的具体体现，是加强政风行风建设、提高依法管理和优质服务水平、促进和谐计生建设的重要举措。我镇根据区人口计生局要求，成立“阳光计生行动”领导小组，组长：林水华，副组长：林新添、李月华、陈艺哲，组员：计生办、服务所全体干部。

㈡培育示范，以点带面

我镇为确保“阳光计生行动”稳步推进，2009年我镇确定洋畲村、红梅社区为示范点，认真抓好人口和计划生育信息公开及时、全面、真实，群众知晓率达到85%以上，切实做到依法行政不侵权，优质服务不失信，执法爱民不谋私；依法管理水平明显提高，服务态度和服务质量明显改善，服务承诺全面兑现，让群众满意，以点带面，扎实推进。2010年初，认真做好第一批示范点的经验总结工作。2011年，全镇村（居）达到示范点要求。

第11篇

关键词：流动人口；计划生育；服务创新

夜上海论坛 中图分类号：C924.21 文献标识码：A 文章编号：1673-8500（2013）01-0024-02

夜上海论坛 一、流动人口计生服务创新的涵义与现实意义

夜上海论坛 流动人口计划生育服务创新，是指在由“控制人口数量”向“统筹解决人口问题”转变的新时期，通过服务观念、内容和方法的创新，不断改善流动人口计划生育工作水平，以达到寓管理于服务之中、保证计划生育工作的健康发展的目的。

自改革开放以来，随着城市化进程的发展，城镇（特别是经济发达地区）吸引了大量的流动人口。流动人口规模的不断扩大，给计划生育服务管理工作带来愈来愈大的压力。“计划生育工作难，流动人口计生工作更是难中之难”，为妥善解决基层在流动人口计划生育服务管理中面临的突出矛盾与问题，国务院于今年颁布了《流动人口计划生育工作条例》，该条例作为人口计生领域的主要法规之一，为全面提高流动人口计划生育工作水平提供了法制保障，也对新时期的流动人口计生服务创新提出了更高要求。

根据该条例，全国流动人口计划生育工作将围绕“统筹管理、服务均等、信息共享、区域协作、双向考核”新机制的创建，寓管理于服务之中，将服务作为突破口，积极推动流动人口计生工作实现从“控制管理型”向“服务管理型”转变。因此，如何创新流动人口计生工作的服务模式，以提高计生工作的服务水平，对于流动人口计划生育工作全局具有重大的现实意义。

夜上海论坛 二、流动人口计生服务创新的目标

夜上海论坛 笔者认为，流动人口计划生育工作新机制的创建要求，初步明确了流动人口计生服务创新的目标，即以人为本，寓管理于服务之中，创造性地推动基本公共服务均等化，为流动人口提供优质计生服务。由此，新时期的流动人口计生服务创新将以转变服务思路、内容、方法――“三转变”为主线逐步展开。

具体来说，流动人口计生工作思路，要由以被动管理为主，向提前介入、积极引导、主动服务转变；流动人口计生工作内容，由要求流动人口履行计划生育责任为主，向提供计划生育综合服务、开展困难帮扶、维护合法权益转变；流动人口计生工作方法，由以依靠行政手段为主，向依法管理、优质服务、利益导向转变。总而言之，在新的时期下，流动人口计生工作应按照“只有服务好，才能管理好”的原则作出重大转变。

三、对流动人口计生服务创新模式的探讨

夜上海论坛 要实现以上流动人口计生工作的三个转变，创新服务模式至关重要。如果从系统论的观点来考虑流动人口的计划生育服务创新，应以“产出”作为流动人口计生服务的出发点和落脚点，并反推：如果需要获得这个“产出”，必须进行哪些服务“活动”？而这些“活动”又需要各级政府单位进行哪些“投入”整个逻辑顺序如下图所示：

夜上海论坛 图：流动人口计划生育服务创新模式

换句话来说，如要进行服务模式创新，以争取促进服务均等化，维护流动人口生殖健康权利，提高流动人口生殖健康水平，保证流动人口计划生育工作的健康发展，从而稳定人口低生育水平，笔者建议从以下四个方面作出努力：

（一） 投入1：健全组织领导，提供制度保障

夜上海论坛 流动人口的计划生育优质服务离不开社会、经济和政策环境的支持，而领导和决策者正是社会、经济、政策支持的代表，因此，对于流动人口的计划生育优质服务必须首先争取领导和决策者的支持。所幸的是，国家已经注意到流动人口计划生育工作对计生工作全局的影响，并颁布了《流动人口计划生育工作条例》，从而使得流动人口的计生工作有法可依。但是，现实情况不容乐观，许多地区对流动人口的计生工作还不够重视，需要进一步切实加强对流动人口计划生育工作的组织领导和统筹协调，包括：

夜上海论坛 首先，应加强区域协作，强化流动人口计划生育信息沟通。在建立流动人口计划生育信息管理系统，强化户籍所在地和现居住地的计划生育信息通报，拓宽信息收集渠道等方面做出明确规定。

其次，我们地方各级政府要将流动人口计划生育工作纳入经济社会发展规划，切实加强对流动人口计划生育工作的组织领导，形成“政府主导，部门配合，社会参与，齐抓共管”的综合治理格局。

夜上海论坛 再次，我们可以强化工作保障，切实解决工作保障条件，确保流动人口计划生育工作机构、人员、经费、责任到位。尤其是在流动人口较多的地方，应设立流动人口计划生育服务和管理机构，并配备必要的专（兼）职工作人员，将流动人口计划生育服务管理经费纳入本地财政预算，建立经费保障长效机制，满足流动人口计划生育工作和基本公共服务均等化的需求。

夜上海论坛 可喜的是，已经有部分地区对流动人口计生工作作出了有益探索，例如无锡市的大人口服务管理新机制通过“一证二合同三承诺”等手段对流动人口进行统筹管理，获得了国家计生委的高度肯定，并被认为是代表了有中国特色统筹解决人口问题道路的方向。

夜上海论坛 （二） 投入2：加强计生服务队伍建设

流动人口计划生育服务队伍是优质服务活动的技术保障力量，是优质服务的提供者，他们直接与服务对象打交道，是服务工作的中流砥柱。由于流动人口的规模化、多元化、迅速流动化等新特点，对流动人口的服务提出了愈来愈大的挑战，因而流动人口的服务队伍也要通过改革与创新，为开展优质服务提供必要的力量和条件。在加强计生服务队伍建设，创新服务的过程中要解决好“想服务、会服务、能服务”三个关键问题：

夜上海论坛 1.“想服务”：首先，转变流动人口计生服务人员的观念，帮助他们树立“以人为本，以服务对象为中心”的理念，改进工作思路和工作方法的转变。

夜上海论坛 2.“会服务”：一方面，通过培训提高他们的知识、技能和技巧，使他们具备提供优质的技术服务能力和水平，不断更新计生干部队伍的知识结构，提高现有人员的政治、业务素质和职业道德水准，增强法制观念、群众观念和服务观念。另一方面，加强人口计生系统人事制度改革，合理调整人员结构，为优质服务提供良好的人才环境。第一、适当增加技术人员的比重，改变基层技术人员力量不足、工作难以落实到位的被动局面。第二、应严把进人关，必须配齐配好基层人口计生队伍。第三、引入竞争激励机制，优胜劣汰。

3.“能服务”：建立并严格执行技术服务的规范和制度，提供支持性的检查和指导；同时，技术服务方面要注意引进人才和设备，改善服务环境，适当扩展技术服务范围和服务时间，使广大服务人员具备提供满足群众需求的物质条件。还可以利用现有条件加强与卫生部门合作，共同开展避孕药具知情选择和人流术后的避孕节育随访指导。

（三） 活动：创新计生服务内容

夜上海论坛 创新计生服务内容就是围绕流动人口的生育健康需求、以服务对象为中心、以当地条件为前提的互动，是包括宣传、管理、技术人员在内的服务提供者与服务对象的一种互动，是计划生育优质服务的主要活动与创新。

夜上海论坛 对于流动人口的计生服务“服务均等”是基本要求，也是根本目的。我们要遵循“一盘棋”原则，加强和改进流动人口的计生工作，不断提高流动人口计划生育免费服务落实率，逐步实现免费服务全覆盖。积极探索实现流动人口计划生育、优生优育、生殖健康基本公共服务均等化的途径和措施，为推进流动人口基本公共服务均等化积累经验。现居住地要采取切实措施，落实流动人口与常住人口同宣传、同服务、同管理；维护流动人口基本权益，提供免费计划生育技术服务及其他服务；协助解决流动人口在就业、就医、子女入托入学、贫困救助、法律援助等方面的实际困难。户籍地不得以任何理由和名义对流动人口乱收费、乱罚款；落实法律法规规定的各项奖励优惠政策，帮助留守家庭解决实际困难和问题。人口理事会朱迪・布鲁斯提出了关于优质服务的六要素：“可供选择的避孕方法、提供足够的知识信息、具备一定的技术能力、建立良好的人际关系、遵守严格的随访机制、提供适当的综合服务”，相应地，如果对流动人口计划生育服务活动进行创新，可选择的方式包括：

1.推进避孕方法知情选择。帮助流动人口的知情的基础上选择适合自己的避孕方法，从而保障流动人口实行计划生育的知情权、选择权和自。

夜上海论坛 2.改进宣传教育的内容和形式。改进流动人口计划生育宣传教育的内容和形式，加强与流动人口的交流互动，注重宣传教育的效果。

3.提供优质的技术服务。通过标准和规范的技术服务，提高流动人口避孕方法的有效性，避免意外妊娠、减少人工流产、提高避孕续用率、保障妇女健康，以人性化的技术服务提高服务的可及性。

夜上海论坛 4.拓宽服务领域和扩大服务对象。拓展服务内容、扩大服务对象，从流动人口中的已婚妇女扩展到育龄妇女和未婚青年，以最大限度满足不同人群的生殖健康需求。

夜上海论坛 5.开展群众维权活动。维护流动人口的生殖健康权利，提高流动人口的维权意识，建立维权网络，为实现计划生育依法行政提供有效载体。

夜上海论坛 6.建立良好的人际关系。通过流动人口计划生育服务对象与服务提供者之间平等的沟通与交流，建立良好的人际关系，提高流动人口对计生服务的满意程度。

7.改革行政管理措施。改革流动人口的行政管理、简化办证程序等，既方便了群众，又提高了行政管理效率。

（四） 产出：以人为本，满足流动人口的需求

流动人口积极主动地参与计划生育生殖健康活动，维护自身权益，提高生殖健康水平，这是开展服务创新活动的最终目标。计划生育生殖健康涉及流动人口的切身利益，因此，必须把满足流动人口的需求作为计划生育生殖健康的出发点和落脚点。

在流动人口计划生育服务中，服务对象不应是被动地接受服务，而应该是主动积极的参与者，在知情的基础上、自主地选择适合自己的服务。这正是群众赋权的过程，只有广大群众的维权意识和维权能力提高了，才能真正成为计划生育生殖健康的“主人”。可选择的方式包括：

1.在制定计生工作计划时，从 “以人口数量控制为中心”转变到 “以满足人的需求为中心”转，把流动人口的需求作为决策的重要依据。

2.在工作计划的实施中确保“群众参与”和“群众监督”。只有真正实现了群众参与和群众监督，“以人为本”的理念才能落到实处。

夜上海论坛 3.在活动效果的评估中，科学地建立以服务对象满意率为主导的指标体系和测量方法，把服务对象满意作为一切工作的落脚点。

综上所述，笔者建议通过对流动人口计划生育服务的“思路创新、方法创新和内容创新”，按照“投入―活动―产出”创新模式为流动人口提供优质计划生育服务，这对于应对新时期的人口问题的挑战，维护流动人口生殖健康权利，提高流动人口生殖健康水平，保证计划生育工作健康发展，稳定低生育水平，具有重要的实践意义。

参考文献：

[1] 孟光辉.改革创新流动人口计划生育管理体制，不断探索流动人口计生管理服务路子[J].市场与人口分析.2004，（01）：77-80.

夜上海论坛 [2]邓跃东.流动人口计划生育管理难的原因及其对策[J].人口与计划生育.2005，（08）.

第12篇

夜上海论坛 关键词 人口政策 基本国策 计划生育法 生育权利与自由 可持续性发展

夜上海论坛 一、制定《人口与计划生育法》的必要性和意义

夜上海论坛 （一）制定《人口与计划生育法》的必要性

近些年来，随着主义市场体制的逐步建立和民主法制建设进程的加快，对依法管理计划生育工作提出了更高的要求，仅仅依靠地方立法管理计划生育已不能适应新的形势发展要求。在继续完善各地有关计划生育的地方性法规 1的同时，制定一部较为系统、完整的人口与计划生育基本法律，既是贯彻落实党的十五大提出的依法治国基本方略的要求，也符合广大人民群众的迫切愿望，对保障计划生育事业稳定、健康发展具有重要意义。笔者认为，制定人口与计划生育法的必要性主要体现在以下几个方面：

1．计划生育基本国策在人口与经济、社会、资源、环境协调发展和可持续性发展 2战略中的地位需要由国家的专门立法来确定。我国最高国家权力机关曾将“国家推行计划生育”写入《宪法》，党的十二大最早提出计划生育是我国的基本国策，党的十五大提出在化建设中必须实施可持续性发展战略，坚持计划生育和环境保护基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系。国家推行计划生育的基本政策、基本原则及主要措施、保障条件等需要由国家专门立法以及配套的法规予以保障。

2．实行计划生育涉及到公民的基本权利和义务，应当由国家法律予以规定。 3，《宪法》和相关基本法对公民实行计划生育的权利和义务未作规范化、具体化的规定 4，需要通过专门立法来界定和明确公民在生育问题上的权利和义务。有关地方性法规虽然对此已作出不少规定， 5但仍存在某些不足，主要是规定公民应当履行的义务较多，规定公民可以享受的权利较少，权利与义务规定不相统一，或者说权利义务的配置失衡。

夜上海论坛 3．全国推行计划生育近30年来，已经形成了一套较为完整的、并经实践证明是行之有效的政策措施、管理和规章制度，需要用法律的形式固定下来，使之长期坚持下去并不断充实完善 6。

4．为地方立法和依法管理人口与计划生育工作提供法律依据和保证，同时规范和保障基层政府依法行政，工作人员正确执法、文明执法。

5．为综合治理人口与计划生育工作设定法律依据。实践证明，仅从限制公民生育抓计划生育难以保障人口与计划生育事业稳定、健康、持久地发展。需要通过国家立法明确规定政府及其相关部门在人口与计划生育方面的义务及法律责任。如“三结合” 7的工作思路以及制定有利于计划生育的社会经济政策和保障措施，已得到中央和国务院充分肯定，并深受基层广大干部群众欢迎，需要各级党委政府、相关部门、计划生育部门以及社会团体协调配合、齐抓共管并以法律形式明确相关部门的职责。

夜上海论坛 （二）制定《人口与计划生育法》的意义

1998年，第九届全国人大常委会将制定人口与计划生育法列入本届人大立法规划。1998年底，国家计划生育委员会成立了由相关部门参加的立法领导小组、起草小组和专家咨询组。在进行了广泛深入的立法调研和听取专家意见的基础上，先后数易其稿 8，于1999年12月底向国务院报送了《中华人民共和国人口与计划生育法（送审稿）》。国务院法制办公室在广泛征求国务院相关部门及地方政府意见的基础上，对送审稿做了进一步的、修改，形成了《中华人民共和国人口与计划生育法（草案）》。2001年3月，这一草案经过国务院第36次常务会议审议通过，由国务院提请第九届全国人民代表大会常务委员会审议。2001年4月，第九届全国人民代表大会常务委员会召开了第21次会议，对法律草案进行了第一次审议。2001年6月第九届全国人大常委会召开第22次会议，对法律草案（修改稿）进行了第二次审议。2001年12月，九届全国人常委会召开第25次会议，对法律草案（修改稿）进行了第三次审议。12月29日，第九届全国人大常委会以123票赞成、0票反对，12票弃权的表决结果通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》） 9。这部法律是我国第一部以人口与计划生育工作为主要内容的基本法律，它首次以国家基本法律的形式确立了计划生育基本国策的法律地位 10，将具有特色综合治理人口问题的成功经验上升为国家的法律制度，将国家推行计划生育的基本方针、政策、制度、措施以法律的形式固定下来，为进一步做好人口与计划生育工作，综合治理人口问题，为地方人口与计划生育工作立法提供了法律依据。该法的颁布、实施是我国人口与计划生育事业发展史上一个重要里程碑，对于加快人口与计划生育法制建设，全面提高人口与计划生育工作的管理服务水平，促进人口与经济社会协调发展持续发展必将产生重大而深远的。

该法的颁布实施，顺应了我国建立社会主义市场经济体制、加强社会主义民主法制建设的客观要求，通过依法规范国家机关及其工作人员与计划生育工作的行政行为，明确规定公民实行计划生育的权利和义务，为构建以《宪法》为根本依据，以《人口与计划生育法》为基本法律，以相关行政法规 11、地方性法规 12、部门规章和地方政府规章为配套规范的具有中国特色的人口与计划生育法律体系奠定了坚实基础，从而结束了长期以来主要依靠政策和地方性法规、地方政府规章开展人口与计划生育工作的。

夜上海论坛 该法的颁布实施，有利于将依法管理人口与计划生育工作同维护公民的合法权益、约束政府行政行为与规范公民生育行为，维护公民实行计划生育的权利与公民履行计划生育义务有机统一起来，进一步强化了人民群众在人口与计划生育工作中的主人翁地位，确立以人为本、以人的全面发展为中心的指导思想，使人口与计划生育工作更加符合人民群众的根本利益，更有利于稳定低生育水平，调动广大人民群众的参与热情和积极性，从而为促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，促进人口与计划生育事业的持续健康发展提供了不竭动力。

夜上海论坛 二、人口与计划生育立法的指导思想和基本原则

我国立法机关在以往国家立法和20多年来地方立法经验并借鉴国际成功经验的基础上，确立了面向21世纪人口与计划生育立法的指导思想。即：1、以邓小平建设有中国特色社会主义和党中央、国务院关于实施依法治国方略、实行计划生育基本国策的一系列论述为根本指导思想。2、实现人口与经济、社会、资源、环境协调发展与可持续性发展，努力创造与社会主义现代化建设相适应的人口环境；控制人口数量 13，提高人口素质 14，改善人口结构 15。3、坚持以人为本，以人的全面发展为中心，维护公民实行计划生育的合法权益，增进家庭文明幸福，不断提高人民生活水平。4、有利于体现人口与发展综合决策，为综合治理人口问题提供法律依据，保障人口与计划生育工作健康、稳定、持久发展。5、有利于保障和规范计划生育行政机关及其工作人员依法履行职责，正确执法，文明执法，提高计划生育依法行政水平。6、为地方立法提供法律依据。

人口与计划生育立法遵循的原则有：（1）公民权利义务相统一的原则。即，立法除了对公民实行计划生育的义务作出规定外，还要相应地对公民实行计划生育的合法权益作出规定。（2）全面履行法定职责的原则。即，要明确规定各级人民政府及相关部门在人口与计划生育工作中的法定职责，明确规定、事业单位、社会团体及社会各方面做好人口与计划生育的义务与相关法律责任，明确规定村（居）民委员会等自治组织依法做好计划生育工作的义务和责任。（3）法制统一的原则。即，人口与计划生育法要以宪法为依据，与社会主义市场经济法律、相关的行政、民事及其他法律相衔接，建立有效的社会监督机制和自我约束机制。（4）依法维权的原则。即，明确规定维护公民实行计划生育合法权益的方式、途径、责任以及对违法行为的追究。

三、《人口与计划生育法》的主要内容和特点

夜上海论坛 《人口与计划生育法》共7章47条。第一章总则（共8条）。主要规定了人口与计划生育立法的宗旨、目的和依据，国家开展计划生育工作的基本方针和原则，各级政府、计划生育行政部门及相关部门开展人口与计划生育工作的职责，社会团体、企事业组织等社会各方面配合政府作好人口与计划生育工作的协助义务，以及各级政府及其工作人员应当依法行政的基本要求和其依法执行公务受法律保护等。第二章人口发展规划的制定与实施（共8条）。主要规定了编制人口发展规划，制定与实施人口与计划生育实施方案、人口与计划生育事业发展的经费保障、人口与计划生育宣传以及流动人口计划生育工作的管理基本原则。第三章生育调节 16（共6条）。主要规定了国家稳定现行生育政策，并将现行生育政策法律化、制度化，规定了公民实行计划生育应享有的权利与义务，以及计划生育工作必要的管理、服务措施。第四章奖励与社会保障（共7条）。主要规定了对实行计划生育的公民实行奖励、优待制度，建立有利于计划生育的社会保障制度。第五章计划生育技术服务（共6条）。主要规定了国家在提高母婴保健、提高出生人口素质、提供计划生育、生殖健康 17服务方面应承担的责任，规定了计划生育技术服务的法律地位，计划生育部门综合管理计划生育技术服务工作。第六章法律责任（共9条）。主要规定了国家机关及其工作人员、计划生育技术服务机构及其技术服务人员、公民、法人和其他组织违反该法规定应当承担的法律责任。第七章附则（共3条）。主要规定了对国务院和中央军委的立法授权，即授权国务院依据该法规定制定流动人口计划生育工作的具体管理办法、计划生育技术服务的具体管理办法和社会抚养费的征收管理办法，授权中央军事委员会依据该法规定制定中国人民解放军执行该法的具体办法，以及该法的施行时间。

《人口与计划生育法》具有以下几个方面的特点：

（一）体现了协调发展与可持续发展思想。本法总则第一条即明确本法的立法宗旨之一是“为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展”并将“人口发展规划的制定与实施”设立专章予以规定，明确提出国务院及县级以上各级人民政府编制人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展总体规划。

（二）体现了综合治理人口问题。本法明确规定国家采取综合措施，对人口与发展问题实施综合决策，规定了各级政府、计划生育部门及相关部门做好人口与计划生育工作的职责，以及机关、部队、社会团体、企事业组织、村居民委员会和公民等应当协助政府做好计划生育工作的义务，计划生育工作与发展经济、依靠进步、发展教育事业、促进社会进步、提高妇女地位等项工作有机结合。

（三）强调稳定现行生育政策，把自20世纪80年代以来实行的生育政策法律化、制度化，既没有收紧、也没有放宽，并规定了计划生育工作必要的管理、服务和制约措施，对保证国家计划生育政策的稳定性和连续性，积极推动计划生育工作顺利开展，有重要的规范和保障作用。

（四）体现了公民实行计划生育权利与义务的统一。本法不仅规定了公民有实行计划生育的义务，还规定了公民实行计划生育应享有的合法权益，包括享有生殖保健、男女平等、避孕方法的知情选择、健康与安全保障的权利等，规定了国家行政机关及其工作人员、计划生育技术服务机构为保障公民充分享有和行使这些权利应承担的义务，明确了公民维护自身合法权益的方式和途径。对违反法律、法规规定生育子女的公民，由于其客观上对经济和社会发展、资源环境造成了影响，加重了社会公共投入的负担，有必要从经济上承担一定的法律责任，应依法缴纳社会抚养费，作为对社会公共投入的一种补偿。

夜上海论坛 （五）强调严格依法行政。本法明确规定各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益，规定了各级政府、计划生育部门应履行的法定职责，计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。同时，也明确规定了行政机关及其工作人员不履行法定职责、侵犯公民合法权益应承担的法律责任。

（六）坚持分类指导。由于各地人口发展状况、计划生育工作水平不同，加之计划生育地方立法先于国家立法，且已实施多年，国家立法只对涉及全局的重大问题作原则规定，为地方制定人口与计划生育法规提供法律依据。基层计划生育管理与服务的具体制度与措施，则主要由地方性法规作出规定。

夜上海论坛 （七）注意借鉴国际有益经验。本法体现的人口与发展综合决策、实施可持续发展战略、计划生育工作与提高妇女地位相结合、在计划生育工作中引入生殖健康、开展计划生育的教育、信息、咨询活动、提供计划生育、生殖保健优质服务、实施避孕节育措施知情选择等内容，反映了中国政府认真履行开罗人口与发展大会《行动纲领》的庄严承诺。

四 立法为何规定人口发展规划的制定与实施

夜上海论坛 为了使人口发展与经济、社会发展相协调，与资源利用、环境保护相适应，把实行计划生育作为国家必须长期坚持的基本国策，我国自20世纪70年代起将人口发展规划纳入国民经济和社会发展总体规划之中。不仅提出中长期人口发展规划、年度人口计划，而且提出各项人均经济社会发展指标，并逐级下达人口发展计划，明确各级政府负有完成人口计划的责任，列入目标考核责任制。社会主义市场经济体制建立后，党中央、国务院多次明确指出，人口再生产仍属于国家宏观调控的内容，仍要坚持国家指导与群众自愿相结合的方针，做到人口与发展综合决策，继续发挥人口计划的宏观调控作用。近30年计划生育工作的实践证明，通过制定和落实人口发展计划，合理调节人口、经济、社会、资源、环境之间的相互关系，是计划生育工作取得显著成绩的一个重要调控手段。为了把这一经验用法律形式固定下来，《人口与计划生育法》设专章对国务院、县级以上人民政府编制和制定人口发展规划、以及根据人口发展规划制定并落实人口与计划生育实方案作出了具体的规定，有利于国家对人口问题实行宏观调控，促进各级政府始终抓紧抓好人口与计划生育工作，对人口问题实施综合治理，确保国家人口控制目标的实现。

需要指出的是，人口发展规划的制定、实施，与维护群众实行计划生育合法权益并不矛盾。在计划生育实际工作中，人口计划只下达到县一级，乡、村两级按现行生育政策实行管理，确保群众按现行生育政策实行管理，确保群众按现行生育政策，简化手续，公开办事程序和政策，自觉接受群众监督。

夜上海论坛 五、立法为何强调稳定现行生育政策

我国是一个人口众多的国家。人口问题是社会主义初级阶段长期面临的重大问题，是制约我国经济和社会发展的关键因素。虽然经过几十年的艰苦努力，我国已实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变，生育水平已降到较低的水平，但是由于人口基数大，未来几十年，我国人口数量仍将持续增长，预计年均净增1000万人以上，人口素质不高的状况短期内难以根本改变，劳动就业压力进一步加大，人口老龄化问题更加突出，人口与经济、社会、资源、环境之间的矛盾依然尖锐。我国的这一基本国情决定了国家必须在大力发展经济的同时，长期坚持实行计划生育的基本国策。

夜上海论坛 生育政策是国家计划生育政策的核心，也是规范和调节公民生育行为的基本准则和规范，关系到广大人民群众的切身利益，计划生育各项方针、政策、措施，在很大程度上都是围绕贯彻落实生育政策而制定的。国家在制定生育政策时既考虑到国家经济社会发展的需要和国家的长远利益，又考虑到不同地区、不同民族、不同社会群体的实际情况，以及群众的生育意愿和接受能力，把国家指导与群众自愿结合起来，坚持分类指导、因地制宜的原则。自20世纪80年代以来，逐步形成并坚持稳定现行生育政策，即提倡一对夫妻生育一个孩子，有实际困难的可以安排生育第二个孩子。少数民族也要实行计划生育。具体要求和做法由各省、自治区、直辖市决定。根据中央确定的生育政策，各省区市相继制定计划生育地方性法规，根据实际情况，对具体生育政策作出了规定。我国计划生育的历史实践证明，计划生育工作取得成绩的一个重要原因就是稳定现行生育政策。因此，中央多次强调，现行的生育政策要保持不变。2000年底中共中央、国务院下发的《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》强调指出，在稳定低生育水平的条件下，仍然要稳定现行生育政策。这是因为，虽然现行生育政策已逐步被广大人民群众理解和接受，但是，目前我国生产力水平较低，地区发展不平衡，社会保障制度尚不健全，传统生育观念的影响还将长期存在，实行计划生育仍有相当的难度。因此，生育政策既不能放宽，也不能收紧。

稳定现行生育政策，也符合国际公认的人权原则。对于发展中国家和民族来说，人权首先是人民的生存权和发展权。我国实行计划生育30多年来，少出生了3亿多人口，在一定程度上缓解了人口增长过快给经济社会发展带来的压力，有力地促进了我国综合国力的提高、经济的发展、社会的进步和人民生活的改善。实行计划生育，正是为了维护人民享受更高生活质量的权利，是真正维护人民的生存权、发展权。

夜上海论坛 六、立法对公民实行计划生育权利与义务的具体规定

本法对公民实行计划生育的义务主要做了以下规定：1公民有依法实行计划生育的义务；2夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任；3公民有按照法律法规规定的条件依法规范生育行为的义务；4公民有自觉落实避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导的义务；5公民有协助政府开展人口与计划生育工作的义务；6违反法律法规规定条件生育子女的公民，有依法缴纳社会抚养费的义务；7法律法规规定的其他义务。

夜上海论坛 本法对公民实行计划生育的权利主要作了以下规定：1依法生育的权利；2实行计划生育男女平等的权利；3获得计划生育、生殖健康信息和教育的权利；4获得避孕节育技术和生殖保健服务的权利；5获得知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施服务的权利；6获得法律、法规和政府规章规定的奖励、优待、社会福利、社会保障、社会救助的权利和平等发展的权利；7公民有依法获得法律救济的权利 18。

为了实现好、维护好、发展好公民实行计划生育的合法权益，本法对各级政府、计划生育行政部门和计划生育技术服务机构维护公民合法权益的职责与义务做了具体规定。主要有：1依靠宣传教育、科学技术进步、提供综合服务，建立健全奖励和社会保障制度开展计划生育工作；2建立健全计划生育技术服务网络，建立有效的服务制度，提高服务水平，维护公民合法权益；3保障人口与计划生育事业发展的经费，对实行计划生育的育龄夫妻免费提供基本项目的计划生育技术服务，对贫困地区、少数民族地区给予重点扶持；4各级政府及其工作人员在推行计划生育中必须严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益；5指导公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施，保证受术者的安全。

夜上海论坛 七、立法对计划生育管理与服务制度的具体规定

（一）明确规定人口与计划生育工作的责任主体是各级政府、计划生育行政部门和政府相关部门，在人口与计划生育工作中建立人口与发展综合决策，对人口问题实施综合治理的制度。

（二）明确社会相关方面负有协助政府管理计划生育的义务，主要内容包括：1、机关、部队、社会团体、企业事业组织应当做好本单位所属人员的计划生育工作：向育龄人群提供人口与计划生育的宣传教育和科普知识，提供必要的计划生育、生殖保健服务，向计划生育行政部门或工作机构通报有关计划生育工作信息，根据法律法规的规定，落实对计划生育家庭的奖励与优待措施；2、村民委员会、居民委员会等自治组织应当依法做好计划生育工作：开展人口与计划生育宣传教育；在计划生育技术服务机构的指导下，向育龄夫妻发放避孕药具，开展孕情检查、随访服务，动员群众参与人口与计划生育工作，维护群众的合法权益；3、社会各方面应当配合政府做好流动人口计划生育管理与服务工作：为流动人口提供有关人口与计划生育的信息、教育、咨询，开展计划生育、生殖保健优质服务，帮助解决流动人口在生产、生活、生育过程中遇到的实际困难，维护流动人口实行计划生育的合法权益。

（三）建立和完善计划生育的奖励与社会保障制度。本法设专章规定建立计划生育的奖励制度，对公民晚婚晚育、妇女怀孕、生育、哺育期间、采取避孕节育措施给予必要的福利待遇，实行对独生子女父母的奖励制度，对实行计划生育的家庭给予经济发展的优惠和照顾，对实行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕药具和基本项目的计划生育服务，以及国家在建立、健全社会保障制度中应有利于人口与计划生育工作的规定等。

夜上海论坛 （四）建立计划生育技术服务和生殖保健服务制度。本法设专章规定建立健全计划生育技术服务网络并明确服务职责，政府应采取措施，保障公民享有计划生育技术服务，计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗保健机构应指导公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施，保证受术者安全等方面作出规定。

（五）明确规定实行征收社会抚养费制度。社会抚养费的性质属于对政府对社会公共事业投入进行补偿的行政性收费。设置社会抚养费的目的在于对资源的开发和使用予以调节，减轻人口对资源利用和环境保护的压力。建立征收社会抚养费制度，是对自觉实行计划生育的公民合法权益的维护。对不符合法律法规规定条件生育子女的公民征收社会抚养费，是对社会增加公共投入的补偿，也是承担经济后果的一种法律责任。本法授权国务院依据本法制定社会抚养费征收管理办法，具体规定社会抚养费的征收范围、标准、征收体制、缴纳方式等，符合我国各地经济社会发展不平衡的实际。

（六）建立法律责任追究制度。为维护公民实行计划生育的合法权益，保障人口与计划生育工作的良好秩序，《人口与计划生育法》专门设置了法律责任章。法律责任追究的类别有：对国家机关及其工作人员不履行计划生育职责、侵犯公民合法权益行为的责任追究；对计划生育技术服务机构和工作人员以及违法开展计划生育手术人员的责任追究；对伪造、变造、买卖计划生育证明行为的责任追究；对违反本法规定的国家工作人员和其他人员，予以行政处分或纪律处分的规定；对不履行协助管理计划生育义务的单位、群众自治组织予以通报批评，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分的规定；对不符合法律法规规定条件生育子女的公民依法缴纳社会抚养费和未在规定期限内足额缴纳社会抚养费行为的责任追究；对拒绝、阻碍计划生育工作人员依法执行公务行为的责任追究。注释:

1至今已有29个省、市、自治区人大或人大常委会制定了名称为《计划生育条例》的地方性法规，2个自治区政府（新疆、西藏自治区）制定了有关计划生育的地方政府规章。

2 1988年，世界环境与委员会首次提出可持续性发展的概念，它要求的发展既满足当代人的需要，又不对满足后代人的需要构成危害。1994年，开罗国际人口与发展大会通过的《行动纲领》提出：“可持续性发展作为确保当今和后世所有人公平享受福祉的手段，要求充分认识到和妥善处理人口、资源、环境和发展之间的相互关系，并使它们协调一致求得互动平衡。为了实现可持续性发展，使所有人民都享有较高的生活素质，各国应当减少和消除无法持续的生产和消费模式，并推行适当的政策，包括与人口有关的政策，以便满足当代的需要而又不后代满足自身需要的能力。”

夜上海论坛 3 根据我国《立法法》第7条、第8条、第9条的规定，凡是涉及公民基本权利和义务的规定，只能由全国人大或全国人大常委会制定的规定。

4我国在20世纪70年代末80年代初就将实行计划生育、控制人口数量、提高人口素质确立为国家的一项基本国策。1978年《宪法》第53条首次明确规定“国家提倡和推行计划生育”。1982年，党的十二大报告提出“在我国和社会的发展中，人口始终是极为重要的问题。实行计划生育，是我国的一项基本国策。”1982年《宪法》第25条规定“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会的发展计划相适应。”第49条规定“夫妻双方有实行计划生育的义务。”此外《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条、第61条，《民族区域自治法》第44条，《婚姻法》第2条、第6条、第16条，《妇女权益保护法》第25条、26条、35条、42条、46条、47条、50条，《劳动法》第61条、62条、63条，《收养法》第3条、8条、19条，《母婴保健法》第4条、32条、33条、37条，《村民委员会组织法》第22条，《居民委员会组织法》第3条，《刑法》第280条、335条、336条、382条、384条、385条、387条、388条、397条、402条都涉及计划生育管理的相关事项。

5 同前注1

6 如坚持以“三为主”的工作方针，即以宣传为主、避孕为主、经常性工作为主开展人口与计划生育工作。

夜上海论坛 7 具体指“把计划生育工作与发展经济相结合，与帮助农民勤劳致富相结合，与建设文明幸福家庭相结合”。

夜上海论坛 8 据国家计划生育委员会政策法规司统计，在形成送审稿之前曾有过12次讨论稿。第一讨论稿的名称是《人口与幸福家庭发展法》，第二讨论稿的名称是《人口与家庭发展法》，第三讨论稿的名称是《人口与生育法》，自第四讨论稿开始，法律的名称就确定为《人口与计划生育法》。

夜上海论坛 9 这部法律将于2002年9月1日起施行。

10 该法第2条1款规定：我国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策。

夜上海论坛 11如《流动人口计划生育管理办法》、《计划生育技术服务管理条例》、《社会抚养费征收管理办法》、《母婴保健法实施管理办法》、《医疗机构管理条例》、《药品管理法实施办法》等

12同前注3。

13 这里的人口数量是指在一定区域内，反映某个时点人口总体规模的量的规定性。影响人口数量变化的因素有两个方面，一是人口的出生和死亡的变动，二是由人口迁出和迁入引起的迁移变动。

夜上海论坛 14 人口素质是指在一定区域内，反映某个时点人口总体的质的规定性，亦称人口质量。一般指人口总体的身体素质、文化素质及思想道德素质，它反映了人口总体认识和改造世界的条件和能力。

夜上海论坛 15所谓人口结构是指按照人口的自然、社会经济和生理等特征把人口划分成的各组成部分之间的比例关系，亦称人口构成。人口结构一般可归为三大类：自然结构、地域结构、社会结构。人口自然结构是根据人口的自然特征划分的，主要包括年龄结构和性别结构。人口地域结构是根据人口居住的地区而划分的，包括人口的城乡结构、人口的行政地区构成等。人口社会构成是按人口的社会标志和经济标志划分的，主要包括人口的阶级构成、民族构成、宗教构成、职业构成、部门构成、文化教育构成等。人口结构既是经济社会发展的结果，又在很大程度上影响经济社会的发展。

16 医学概念的生育调节，是指运用医学使具有生育能力的男女有计划地节制生育，或帮助无生育能力的男女使其生育，是生殖健康的核心之一。本法所称的生育调节，是指调整人类生育行为的经济、行政、法律、医学手段的总和。

第13篇

夜上海论坛 关键词：行政型教学管理；机械思维范式；适应思维范式；教学管理改革

夜上海论坛 一、传统行政型教学管理弊端主要体现为机械性特征

夜上海论坛 培养人才是高校的基本职能，教学是培养人才的主要途径，服务于教学活动的教学管理是高校管理的核心。教学管理是为实现教育目标，根据—定的原则、程序和方法，对教学活动进行计划、组织、领导和控制的过程。教学管理的实质，就是设计和保持一种良好的教学环境，使教师和学生在教学过程中高效率地达到既定的教学目标。

我国高校传统的教学管理模式，是在国家计划经济体制下形成的行政型教学管理模式。行政型教学管理模式是利用行政方法进行教学管理的一种模式，它强调按照权威性的行政法规和既定的规范程序实行教学管理。这种管理模式具有集中统一、有章可循的特点，可以避免各行其是、任意行事，在我国教育发展史上起过非常积极的作用。但后来，它在具体的管理过程中也逐渐产生了一些缺点和弊端。有的学者把当前教学管理存在的问题概括为“三多三少”：行政权力的管理多、学术权力的管理少；共性管理多、个性管理少；低层次的管理多，高层次的管理少。其中，低层次的管理即主要只是满足于教师在“教”，学生在“学”，满足于教学不出问题。而高层次的管理则是要真正把提高教学质量作为中心任务来完成，不仅注重教师在“教”，学生在“学”，而且更注重“教”和“学”的实际效果。

行政型教学管理弊端，归根结底就是“机械性”三个字。我们可以借用教育组织决策机械思维范式来分析这一特点。孟繁华教授认为，教育组织决策的机械性思维范式就是将重点放在对人类知识的起预示作用的因果关系上，对周围的事物全神贯注，实施“有效”决策，这种认识世界的方法是从牛顿的经典科学中获得的。机械决策思维范式特征可以概括成三个部分。第一部分是决策主体方面。决策者高度集权；在组织机构上遵循金字塔的等级制度；学校追求表面化、数字上的效益，较少考虑社会责任。第二部分涉及方法系统。采取完全程序性的、线形的、一元性的方法进行思考；信息的采集来自内部；指导控制的手段应用权威等。第三部分涉及决策对象。决策对象永远是被动的，或者说是控制型的，其工作表现为服从、僵化、埋头苦干和各行其是。

夜上海论坛 利用机械性思维范式来分析行政型教学管理的弊端，我们把它概括为如下几个方面：

1．决策和计划的封闭性。行政型教学管理强调行政管理者的权威性，往往根据上级指示，依据权力意志作出教学决策，制订教学计划、教学改革措施和教学评估标准，编排、指挥教学人员，忽视专家、学生和其他有关人士的参与。决策的民主参与程度不高，透明度低，有时甚至具有一定的“暗箱操作”特点。不仅如此，在决策和计划后，缺乏完善配套的宣传、咨询、反馈、监督和评价机制，从而呈现为一个封闭状态。

夜上海论坛 2．计划内容的高度统一性。在高校，多年来我们按照行政命令和国家计划，实行统一的教学计划、统一的课程设置、统一的教学大纲、统一的教材和教学方法，和统一的考试形式。这种模式有其合理性，在特定的历史时期，它曾经起过非常大的作用。但计划内容的高度统一容易导致课程结构呆板、选择空间狭窄、教学内容陈旧，与培养具有创见、讲求个性的现代高素质创造性人才的要求并不相符合。

夜上海论坛 3．计划执行的强制性。行政型教学管理实行从上到下的直线式管理，强调权威与服从，上、下级之间，管理者和师生之间，教师与学生之间缺乏平等交流和协商，缺少对管理对象特点、要求的分析和把握，按任务实施管理控制的成份多，按针对性原则开展引导服务的少。学校教学管理职能部门和各级教学行政管理人员往往成为支配教学运行的核心和主体，处于教学第一线的师生处于被动和服从的地位。

夜上海论坛 4．评价分析的形式化。行政型教学管理中，计划的制定及其实施效果的评价都是以决策者为中心，被管理者的评价往往只是作为一般信息的收集工作，而不是作为改进工作和参与决策的重要手段。目前被管理者(学生)的教学评价主要是期中教学评估。但是，由于评价指标体系欠科学、信息收集不全面，定性方法用得多、定量分析用得少，以及评价结果落实不到位等原因，评价很大程度上流于形式。此外，有的学校将教师和课程的综合评价简单化为单纯对教师的评价，缺乏对课程设置和教学内容的评价。而对教学计划的学年评价和整体评价就更少。

夜上海论坛 二、教学管理的思维范式转变成为时代必然

夜上海论坛 强制性的教学管理只能维持规范化条件下的常规运行，面对外界环境和管理系统要素的变化而出现的问题和新情况的适应性比较差，难以进行及时有效的协调和控制。时代进步和教育发展呼唤教学管理的思维范式转变，即从机械性思维范式转变为适应性思维范式。

1．适应性思维范式提出的现代科学基础

孟繁华教授在《教育管理决策新论》一书中认为，教育组织决策的适应性思维范式提出是以现代科学为方法论基础的。20世纪初以来，以相对论和量子力学为标志，现代科学诞生和发展起来。随后二、三十年间，以控制论、信息论和系统论，以及后来的耗散结构、协同学和混沌理论为标志的大量交叉学科发展了起来。这样，历史上曾经起过主导作用的，以主观规定性和线形方式传播知识的管理方法，已经不再具有完整意义的适应性，管理方法趋向多元化成为时代的潮流。我们根本没有可能发现绝对严格的因果依赖性，只能以可能性加以预测和判断。科学家为我们描述了一个原则上不能精确认知的世界，概率和统计方法的广泛采用就是基于这种现实。这就是所谓的统计决定论。在管理决策领域，与过去的机械决定论一统天下的情况不一样，统计决定论成为研究者应该遵守的方法论。以统计决定论所体现的科学认识和人们的价值认识这两条轨迹的融合，为我们提供了教育组织决策的适应性思维范式。高校教学管理也是一种重要的组织决策，同样需要遵守科学认识和价值认识融合的原则，也就是需要以适应性思维范式为指导。

夜上海论坛 2．适应性思维范式提出的时代条件

21世纪是人类走向知识经济，走向开放和全球化的世纪。对中国来说，最大的时代特征莫过于由计划体制向市场体制转变。这一转变所引发的社会震动是巨大的。经济领域资源配置机制的根本转变也对教育、政治、文化乃至人们日常的思想和行为方式产生了相对深刻的影响。在高等教育领域，原来大一统的教育教学管理也面临着重大的挑战。国家和社会对用人标准的变化、学生和家长求学需要的提升、教育管理体制的改革、教育收费办法的调整等，都使高校教师、学生和教学管理者处在一个不断变动的环境中。同时，教学管理系统内部人员、知识、财力、信息等要素的关系也在不断变化之中。原来注重维持规范化条件下常规运行的强制性教学管理，难以顺利适应外界环境和管理系统要素的变化。某种程度上，一成不变的机械性教学管理已经成为教学改革深化的重大阻碍。

3．适应性思维范式提出的教育背景

近几年来，在我国高教界进行了两项非常重大的改革：一是管理体制改革；二是高校扩招。目前，管理体制改革已经取得重大成果，高校的合并组建等工作已经基本结束。内部管理尤其是教学管理问题将成为今后一段时间里高校工作的核心内容。教务处谓之“高校第一处”，教学管理也似乎可谓“高校第一管”。然而，无论教学管理问题如何千头万绪，核心都是管理者的管理思维方式。是依然固守行政型教学管理以及相应的机械性思维范式，还是审时度势，大胆转变观念，更新思维方式，以适应变动的教学管理环境和内部要素关系，关系到新一轮教学管理改革的成功与否。特别是自1999年以来，高校扩大招生，成为众多院校的热门话题和发展机遇。它所产生的积极影响自不待言，但遇到的困难也不少。从表层看来，问题主要是师资力量缺乏，教学生活设施不够，图书资料紧张等。中观来看，主要的问题是课程设置、教育教学方式方法等面临着重大的调整。而微观上讲，这些表层和中观的问题背后，核心的问题是管理思维和管理观念问题。能够适应环境、突破常规、扬弃传统的思维方式将使得人们有动力、有胆略、有方向去解决上述的许多问题。

三、适应性思维范式的特征及对教学管理改革的几点启示

教育组织决策的适应性思维范式强调尽量把握事件发展的统计因果关系，对一因多果或一果多因的“多”尽可能用概率来描述。联系到教学管理的特性，针对行政型教学管理的弊端，我们把教学管理的适应性思维定义为：一种强调适当分权、对外部环境和内部要素的变动采取灵活应变态度的思维方式。它的基本特征如下：第一，决策计划的开放性。决策者适当分权，如扩大二级学院的决策和管理权，教师和学生有权参与决策、计划和管理等。第二，计划内容的多样性。在宏观层面的统一标准指导下，各校的教学计划和课程设置、教学大纲、教材和教学方法应该根据具体情况有所创造和个性化。学分制便是这种多样性的典型。第三，计划执行的弹性化。允许在计划执行中根据信息反馈、中期评价等，进行及时妥善的局部调整，如课程组织、课程难度、教学要求等，以缩短教学计划的修改周期。第四，评价分析的科学性。评价分析教学效果应采取科学的标准、规范的程序、负责的处理，在师生得以实质性参与的基础上进行。

适应性思维范式对高校教学管理改革至少有如下启示：

1．下放管理权限，提高二级学院的管理权力

目前，我国高校教学决策机构上，仍然是按照等级制设计决策的来源和分配。一般管理层次由上而下：校长主管教学副校长教务处(教务科、教研科、教改科等)二级学院(系)。工作基本上是自上而下地下达指令和自下而上请示汇报的。校长享有一般教学事务的最后决定权，教务处是作为协助和落实校长决策的职能部门存在的，这两级机构有相当大的决策和管理权力。相反，二级学院(系)的权力相对较小。应对这种集权式的体制作出改革，转变校长和教务处的职能，增强其宏观的规划和指导职能，将一部分管理权力下放到二级学院，允许二级学院在具体的工作实际中创造性地开展教学管理工作。

2．引进现代管理方法，增强决策和管理的科学性

与传统行政型教学管理相应的机械性思维同时又是一种经验性思维，管理者注重的往往是传统的延续、历史的类比、经验的积累、单向的回忆，以及主观的判断和想象等，缺乏对现代新兴管理方式的运用。适应性思维则是要求本着一种开放的态度，适应形势的发展和要求，在教学和管理中引进系统科学、控制论、信息论、决策科学等现代科学理论和管理方法。同时，运用网络化手段，借鉴国际上成功的经验，建立决策信息系统、智囊系统、决断系统、监控系统等完善的决策体制，使决策和管理增强科学性和规范性，减少盲目性和经验性。

夜上海论坛 3．师生参与管理，建立教学管三方制衡机制

当前，高校教学管理存在明显的权力失衡，特别体现在管理者和管理对象之间。适应性思维指导下的新型教学管理尊重管理对象的主体性。教师和学生，拥有充分的决策、监督等参与权力。管理者从过去的“大包大揽”转变为加强引导和服务，大力倡导师生参与管理。这并非削弱管理者的权力，而是建立教师、学生和管理人员三者之间权力制衡关系，以促进教学管理更加良性和高效运行。应当注意的是，教、学、管三方的权力制衡具有目的共同、手段互助、交往平等等特征。学生要多一些谦虚、理智和建设性，管理者和教师要多一些理解、宽容和支持合作。

4．推行弹性学制，营造创新性人才成长的有利环境

弹性学制有利于克服目前高校教学管理中存在的教学计划统得过多，培养模式单一，学时偏多，专业面窄等弊端，可以适应学生的不同情况和学习要求来安排教学，在保持必要的统一性的前提下，突出教学的个性化要求，有利于学生综合素质的提高和创新能力的培养。弹性学制是高校教学管理体制改革的一项重要内容。它既增加了学生学习的动力，同时也为教师提供了较好的激励、竞争机制。当然，弹性学制的实施要考虑国情、校情，一些高校先行的试点经验可以为我们提供有益的借鉴。

参考文献

[1]孟繁华．教育管理决策新论：教育组织决策机制的系统

分析[M]．北京：教育科学出版社，2002．

[2]刘邦奇，齐平．现代教学管理系统[M]．河北教育出版社，1997．

[3)金含芬．学校教育管理系统分析[M]．陕西人民教育出版社，1993．

夜上海论坛 [4]冒荣，刘义恒．高等学校管理学[M]．南京大学出版社，1997．

夜上海论坛 [5]孙灿成．学校管理学概论[M]．人民教育出版社，1993．

[6]肖菊蓉．论高校素质教育的教学管理创新策略，转引自<大学素质教育与教学——理念·模式·运作>[C]湖南人民出版社，2000．

第14篇

关键字:高校教学管理的思维变革行政论文

夜上海论坛 高校具有机械性特点的传统行政型教学管理，已经不适应时代进步和教育发展的要求，适应性思维范式将成为新时期高校教学管理的指导思维。教学管理适应性思维范式是一种强调适当分权、对外部环境和内部要素的变动采取灵活应变态度的一种思维方式。它对我国高校当前和今后的教学管理改革有暑许多重要的启示。

夜上海论坛 关键词：行政型教学管理；机械思维范式；适应思维范式；教学管理改革

一、传统行政型教学管理弊端主要体现为机械性特征

培养人才是高校的基本职能，教学是培养人才的主要途径，服务于教学活动的教学管理是高校管理的核心。教学管理是为实现教育目标，根据—定的原则、程序和方法，对教学活动进行计划、组织、领导和控制的过程。教学管理的实质，就是设计和保持一种良好的教学环境，使教师和学生在教学过程中高效率地达到既定的教学目标。

我国高校传统的教学管理模式，是在国家计划经济体制下形成的行政型教学管理模式。行政型教学管理模式是利用行政方法进行教学管理的一种模式，它强调按照权威性的行政法规和既定的规范程序实行教学管理。这种管理模式具有集中统一、有章可循的特点，可以避免各行其是、任意行事，在我国教育发展史上起过非常积极的作用。但后来，它在具体的管理过程中也逐渐产生了一些缺点和弊端。有的学者把当前教学管理存在的问题概括为“三多三少”：行政权力的管理多、学术权力的管理少；共性管理多、个性管理少；低层次的管理多，高层次的管理少。其中，低层次的管理即主要只是满足于教师在“教”，学生在“学”，满足于教学不出问题。而高层次的管理则是要真正把提高教学质量作为中心任务来完成，不仅注重教师在“教”，学生在“学”，而且更注重“教”和“学”的实际效果。

行政型教学管理弊端，归根结底就是“机械性”三个字。我们可以借用教育组织决策机械思维范式来分析这一特点。孟繁华教授认为，教育组织决策的机械性思维范式就是将重点放在对人类知识的起预示作用的因果关系上，对周围的事物全神贯注，实施“有效”决策，这种认识世界的方法是从牛顿的经典科学中获得的。机械决策思维范式特征可以概括成三个部分。第一部分是决策主体方面。决策者高度集权；在组织机构上遵循金字塔的等级制度；学校追求表面化、数字上的效益，较少考虑社会责任。第二部分涉及方法系统。采取完全程序性的、线形的、一元性的方法进行思考；信息的采集来自内部；指导控制的手段应用权威等。第三部分涉及决策对象。决策对象永远是被动的，或者说是控制型的，其工作表现为服从、僵化、埋头苦干和各行其是。

利用机械性思维范式来分析行政型教学管理的弊端，我们把它概括为如下几个方面：

夜上海论坛 1．决策和计划的封闭性。行政型教学管理强调行政管理者的权威性，往往根据上级指示，依据权力意志作出教学决策，制订教学计划、教学改革措施和教学评估标准，编排、指挥教学人员，忽视专家、学生和其他有关人士的参与。决策的民主参与程度不高，透明度低，有时甚至具有一定的“暗箱操作”特点。不仅如此，在决策和计划后，缺乏完善配套的宣传、咨询、反馈、监督和评价机制，从而呈现为一个封闭状态。

夜上海论坛 2．计划内容的高度统一性。在高校，多年来我们按照行政命令和国家计划，实行统一的教学计划、统一的课程设置、统一的教学大纲、统一的教材和教学方法，和统一的考试形式。这种模式有其合理性，在特定的历史时期，它曾经起过非常大的作用。但计划内容的高度统一容易导致课程结构呆板、选择空间狭窄、教学内容陈旧，与培养具有创见、讲求个性的现代高素质创造性人才的要求并不相符合。

3．计划执行的强制性。行政型教学管理实行从上到下的直线式管理，强调权威与服从，上、下级之间，管理者和师生之间，教师与学生之间缺乏平等交流和协商，缺少对管理对象特点、要求的分析和把握，按任务实施管理控制的成份多，按针对性原则开展引导服务的少。学校教学管理职能部门和各级教学行政管理人员往往成为支配教学运行的核心和主体，处于教学第一线的师生处于被动和服从的地位。

4．评价分析的形式化。行政型教学管理中，计划的制定及其实施效果的评价都是以决策者为中心，被管理者的评价往往只是作为一般信息的收集工作，而不是作为改进工作和参与决策的重要手段。目前被管理者(学生)的教学评价主要是期中教学评估。但是，由于评价指标体系欠科学、信息收集不全面，定性方法用得多、定量分析用得少，以及评价结果落实不到位等原因，评价很大程度上流于形式。此外，有的学校将教师和课程的综合评价简单化为单纯对教师的评价，缺乏对课程设置和教学内容的评价。而对教学计划的学年评价和整体评价就更少。

二、教学管理的思维范式转变成为时代必然

强制性的教学管理只能维持规范化条件下的常规运行，面对外界环境和管理系统要素的变化而出现的问题和新情况的适应性比较差，难以进行及时有效的协调和控制。时代进步和教育发展呼唤教学管理的思维范式转变，即从机械性思维范式转变为适应性思维范式。

1．适应性思维范式提出的现代科学基础

孟繁华教授在《教育管理决策新论》一书中认为，教育组织决策的适应性思维范式提出是以现代科学为方法论基础的。20世纪初以来，以相对论和量子力学为标志，现代科学诞生和发展起来。随后二、三十年间，以控制论、信息论和系统论，以及后来的耗散结构、协同学和混沌理论为标志的大量交叉学科发展了起来。这样，历史上曾经起过主导作用的，以主观规定性和线形方式传播知识的管理方法，已经不再具有完整意义的适应性，管理方法趋向多元化成为时代的潮流。我们根本没有可能发现绝对严格的因果依赖性，只能以可能性加以预测和判断。科学家为我们描述了一个原则上不能精确认知的世界，概率和统计方法的广泛采用就是基于这种现实。这就是所谓的统计决定论。在管理决策领域，与过去的机械决定论一统天下的情况不一样，统计决定论成为研究者应该遵守的方法论。以统计决定论所体现的科学认识和人们的价值认识这两条轨迹的融合，为我们提供了教育组织决策的适应性思维范式。高校教学管理也是一种重要的组织决策，同样需要遵守科学认识和价值认识融合的原则，也就是需要以适应性思维范式为指导。

2．适应性思维范式提出的时代条件

21世纪是人类走向知识经济，走向开放和全球化的世纪。对中国来说，最大的时代特征莫过于由计划体制向市场体制转变。这一转变所引发的社会震动是巨大的。经济领域资源配置机制的根本转变也对教育、政治、文化乃至人们日常的思想和行为方式产生了相对深刻的影响。在高等教育领域，原来大一统的教育教学管理也面临着重大的挑战。国家和社会对用人标准的变化、学生和家长求学需要的提升、教育管理体制的改革、教育收费办法的调整等，都使高校教师、学生和教学管理者处在一个不断变动的环境中。同时，教学管理系统内部人员、知识、财力、信息等要素的关系也在不断变化之中。原来注重维持规范化条件下常规运行的强制性教学管理，难以顺利适应外界环境和管理系统要素的变化。某种程度上，一成不变的机械性教学管理已经成为教学改革深化的重大阻碍。

3．适应性思维范式提出的教育背景

近几年来，在我国高教界进行了两项非常重大的改革：一是管理体制改革；二是高校扩招。目前，管理体制改革已经取得重大成果，高校的合并组建等工作已经基本结束。内部管理尤其是教学管理问题将成为今后一段时间里高校工作的核心内容。教务处谓之“高校第一处”，教学管理也似乎可谓“高校第一管”。然而，无论教学管理问题如何千头万绪，核心都是管理者的管理思维方式。是依然固守行政型教学管理以及相应的机械性思维范式，还是审时度势，大胆转变观念，更新思维方式，以适应变动的教学管理环境和内部要素关系，关系到新一轮教学管理改革的成功与否。特别是自1999年以来，高校扩大招生，成为众多院校的热门话题和发展机遇。它所产生的积极影响自不待言，但遇到的困难也不少。从表层看来，问题主要是师资力量缺乏，教学生活设施不够，图书资料紧张等。中观来看，主要的问题是课程设置、教育教学方式方法等面临着重大的调整。而微观上讲，这些表层和中观的问题背后，核心的问题是管理思维和管理观念问题。能够适应环境、突破常规、扬弃传统的思维方式将使得人们有动力、有胆略、有方向去解决上述的许多问题。

三、适应性思维范式的特征及对教学管理改革的几点启示

夜上海论坛 教育组织决策的适应性思维范式强调尽量把握事件发展的统计因果关系，对一因多果或一果多因的“多”尽可能用概率来描述。联系到教学管理的特性，针对行政型教学管理的弊端，我们把教学管理的适应性思维定义为：一种强调适当分权、对外部环境和内部要素的变动采取灵活应变态度的思维方式。它的基本特征如下：第一，决策计划的开放性。决策者适当分权，如扩大二级学院的决策和管理权，教师和学生有权参与决策、计划和管理等。第二，计划内容的多样性。在宏观层面的统一标准指导下，各校的教学计划和课程设置、教学大纲、教材和教学方法应该根据具体情况有所创造和个性化。学分制便是这种多样性的典型。第三，计划执行的弹性化。允许在计划执行中根据信息反馈、中期评价等，进行及时妥善的局部调整，如课程组织、课程难度、教学要求等，以缩短教学计划的修改周期。第四，评价分析的科学性。评价分析教学效果应采取科学的标准、规范的程序、负责的处理，在师生得以实质性参与的基础上进行。

适应性思维范式对高校教学管理改革至少有如下启示：

夜上海论坛 1．下放管理权限，提高二级学院的管理权力

夜上海论坛 目前，我国高校教学决策机构上，仍然是按照等级制设计决策的来源和分配。一般管理层次由上而下：校长主管教学副校长教务处(教务科、教研科、教改科等)二级学院(系)。工作基本上是自上而下地下达指令和自下而上请示汇报的。校长享有一般教学事务的最后决定权，教务处是作为协助和落实校长决策的职能部门存在的，这两级机构有相当大的决策和管理权力。相反，二级学院(系)的权力相对较小。应对这种集权式的体制作出改革，转变校长和教务处的职能，增强其宏观的规划和指导职能，将一部分管理权力下放到二级学院，允许二级学院在具体的工作实际中创造性地开展教学管理工作。

夜上海论坛 2．引进现代管理方法，增强决策和管理的科学性

夜上海论坛 与传统行政型教学管理相应的机械性思维同时又是一种经验性思维，管理者注重的往往是传统的延续、历史的类比、经验的积累、单向的回忆，以及主观的判断和想象等，缺乏对现代新兴管理方式的运用。适应性思维则是要求本着一种开放的态度，适应形势的发展和要求，在教学和管理中引进系统科学、控制论、信息论、决策科学等现代科学理论和管理方法。同时，运用网络化手段，借鉴国际上成功的经验，建立决策信息系统、智囊系统、决断系统、监控系统等完善的决策体制，使决策和管理增强科学性和规范性，减少盲目性和经验性。

夜上海论坛 3．师生参与管理，建立教学管三方制衡机制

夜上海论坛 当前，高校教学管理存在明显的权力失衡，特别体现在管理者和管理对象之间。适应性思维指导下的新型教学管理尊重管理对象的主体性。教师和学生，拥有充分的决策、监督等参与权力。管理者从过去的“大包大揽”转变为加强引导和服务，大力倡导师生参与管理。这并非削弱管理者的权力，而是建立教师、学生和管理人员三者之间权力制衡关系，以促进教学管理更加良性和高效运行。应当注意的是，教、学、管三方的权力制衡具有目的共同、手段互助、交往平等等特征。学生要多一些谦虚、理智和建设性，管理者和教师要多一些理解、宽容和支持合作。

4．推行弹性学制，营造创新性人才成长的有利环境

弹性学制有利于克服目前高校教学管理中存在的教学计划统得过多，培养模式单一，学时偏多，专业面窄等弊端，可以适应学生的不同情况和学习要求来安排教学，在保持必要的统一性的前提下，突出教学的个性化要求，有利于学生综合素质的提高和创新能力的培养。弹性学制是高校教学管理体制改革的一项重要内容。它既增加了学生学习的动力，同时也为教师提供了较好的激励、竞争机制。当然，弹性学制的实施要考虑国情、校情，一些高校先行的试点经验可以为我们提供有益的借鉴。

参考文献

夜上海论坛 [1]孟繁华．教育管理决策新论：教育组织决策机制的系统

分析[M]．北京：教育科学出版社，2002．

夜上海论坛 [2]刘邦奇，齐平．现代教学管理系统[M]．河北教育出版社，1997．

[3)金含芬．学校教育管理系统分析[M]．陕西人民教育出版社，1993．

夜上海论坛 [4]冒荣，刘义恒．高等学校管理学[M]．南京大学出版社，1997．

夜上海论坛 [5]孙灿成．学校管理学概论[M]．人民教育出版社，1993．

夜上海论坛 [6]肖菊蓉．论高校素质教育的教学管理创新策略，转引自<大学素质教育与教学——理念·模式·运作>[C]湖南人民出版社，2000．

第15篇

有计划才又目标，在工作上制定目标才能更好的完成工作。以下是收录的一些范文，希望能为大家提供帮助。

 

 

社区妇联工作计划（一）

今年妇联工作的指导思想是：坚持以邓小平理论和党的十八大精神为指导，全面落实科学发展观，紧紧围绕社区服务为大局，服务妇女，维护妇女儿童合法权益为根本任务，使辖区妇女更加紧贴中心，更加体现优势，更加注重实效，更加富有活力，团结带领全体妇女继续保持良好的精神风貌，开拓进取，为推进社区健康和谐发展，作出更大贡献。根据街道妇联的工作部署，结合我辖区的实际情况，特制定以下工作计划：

夜上海论坛 一、按照市委提出的“站在高起点，抢占制高点，达到高水平的要求，转变思想观念，与时俱进，以昂扬向上的精神状态，争创一流的工作。

夜上海论坛 二、带领广大妇女认真学习习近平的重要讲话精神，以“巾帼文明“活动为载体，不断开展创新活动，利用各种形式，把党的方针、政策及时宣传到千家万户，家喻户晓。

夜上海论坛 三、发挥妇联的职能作用，充分发挥妇女半边天的作用，真抓实干，高度重视民计民生工作，真心实意为困难群众解决实际问题。找准位置开展有特色地创建学习型文明家庭活动。推行健康、科学、崇尚的教育活动。

四、对社区弱势群体和单亲母亲进行帮扶救助，在第一时间内，为她们解难题，为她们多办实事和好事，维护妇女儿童的合法权益，做好来信来访登记。

五、在“三八妇女节”期间开展一次健康知识讲座、一次妇女免费体检和一次大型舞会，争取评选几名巾帼志愿者和两个五好家庭，以此带动全社区妇女向她们学习。

六、全年争取组织辖区妇女体检3次，组织学生暑期教育学习2次，不定期组织开展巾帼志愿者活动多次。

夜上海论坛 社区妇联工作计划（二）

夜上海论坛 深入贯彻落实科学发展观，以十八大精神，把妇女群众的思想统一到党的十八大精神上来，进一步理清工作思路，围绕社会主义经济建设，进一步明确妇女儿童事业的发展方向和妇联工作重点，带领广大妇女积极提高发展经济的能力。

1.充分发挥妇女在新农村建设中的积极作用。认真开展“双学双比”活动加大新农村建设，重点加强妇女教育培训工作，开展对妇女实用技术培训。全面提高妇女素质，不断激发她们参与推动经济发展的创造活力。

2.努力促进妇女创业成才。深入推进妇女“巾帼建功”活动，与劳动保障所配合为妇女富余劳动力提供就业创业服务.发展帮助困难妇女儿童的公益事业，引导妇女自谋职业、自主创业、灵活就业，为实现经济社会又好又快发展作出贡献。

3.维护群众合法权益。进一步完善科学有效的妇女儿童权益保障机制，扎实开展“五五”普法宣传，教育引导妇女增强公民意识、强化公民责任，提高妇女依法行使知情权、表达权、监督权的能力，推进男女平等基本国策和妇女的合法权益在各个领域中真正得到落实。

4、继续加强群众来信来访和反家庭暴力工作，切实维护妇女儿童的合法权益。配合有关部门开展扫黄打非、禁毒、防邪工作，加强社会治安综合治理，维护社会稳定。

5、加强未成年人工作。深入开展家庭道德教育宣传实践活动，着力实施家庭教育与性别平等，推广科学家庭教育指导，建设高素质的家庭教育队伍。

夜上海论坛 6、开展妇女健康关爱行动。一是贫困母亲免费体检。二是抓好艾滋病综合防治对妇女“面对面”宣传教育活动。三是是抓好爱心公益行动。

夜上海论坛 充分发挥妇女的优势和作用，共同做好新形势下的妇女儿童工作。进一步提高妇联工作实效性，增强妇联社会凝聚力。

以上是我社区妇联20xx年的工作计划，如有不足，望指出为感!

夜上海论坛 社区妇联工作计划（三）

为切实贯彻落实《关于进一步加强和改进新形势下妇女工作的意见》，加强和推进基层妇联工作，更好地发挥妇联组织作为党和政府联系妇女群众的桥梁纽带作用，结合xxx社区的实际情况，坚持以人为本的原则，全面提高妇女的整体素质，维护妇女儿童的合法权益，以崭新的面貌全面推进妇女工作。在20xx年xxx社区妇联将主要抓好以下几个方面的工作：

一、加强组织建设，提高妇联组织的制度化、规范化水平

在已建立的“妇女维权工作站”、“妇女之家”等基础上，进一步健全社区妇联组织，使其运作更加制度化、规范化。扎实推进基层妇联工作机制，通过多种方式提高非公有制经济组织、新社会组织中妇联组织的组建率和工作覆盖面。积极发挥辖区妇女居民的积极性，推进社区基层妇联的建设。

二、利用多种宣传工具，展示新世纪妇女风采。

夜上海论坛 表扬社区为妇联积极工作的楼组长及居民骨干。通过开展丰富多彩的活动，为社区居民提供良好的文化氛围，促进妇女工作的顺利开展。

在4月，结合妇女维权知识培训的主题，组织辖区妇女及“两新组织”妇联学习《婚姻法》、《妇女权益保障发》等有关妇女的法律法规，形成人人知法、懂法、守法的良好社会氛围，逐步形成法律知识进家门，法律求助在社区的互助机制。

在5月，结合“五四”青年节的主题，组织辖区妇女参加xxx社区拟举办趣味运动会，在提高居民运动积极性的同时增强自身身体素质，同时也增进辖区妇女之间的感情联络。

夜上海论坛 在6月，结合“六一”国际儿童节的到来，社区将计划联合辖区的三家幼儿园共同举办“希望在成长”六一儿童节庆祝活动。

夜上海论坛 在7月，党的90周岁生日来临之际，将组织辖区妇女党员参加社区举行的系列庆祝活动，通过演讲、朗诵等多样形式共同庆祝党的生日。

夜上海论坛 在9月，为迎接中秋、国庆双节，社区将组织开展一次综合性的社区广场文化活动，社区妇联将积极组织辖区妇女参加文艺活动，共同欢庆双节。

在10月，社区做好重阳节敬老爱老工作，邀请辖区老年妇女走到户外赏菊，举办书画艺术品鉴会，发挥老年人的热情。

夜上海论坛 三、增强妇女的法制观念和法制意识。

在建立妇女维权工作站及开通妇女维权热线的基础上，以开展法律宣传、法律服务等形式，切实维护妇女的合法权益。大力宣传《婚姻法》、《妇女权益保障发》等有关妇女的法律法规，是妇女儿童们的权益受到侵害时，能有力有效地维护自己的合法权益。

夜上海论坛 新的一年，随着xxx社区妇女联合会组织机构的不断健全，各项妇女工作逐步推进，xxx社区的妇女工作将更上一层楼!

夜上海论坛 社区妇联工作计划（四）

按照街道妇联工作的总体要求，结合本社区实际，认真贯彻落实党的十八大精神，以科学发展观为指导，紧紧围绕社区的发展思路和中心工作，以联系妇女、服务妇女、教育妇女、维护妇女合法权益为重点，开拓创新，扎实工作，努力带领广大妇女为南夏墅社区的经济发展做出了新的贡献。

一、加强基层组织建设，不断提高妇女干部队伍的整体素质

夜上海论坛 不断加强基层妇女组织建设，加大对基础妇代会干部的培训，举办妇女干部培训班，对妇女干部进行科技、文明、礼仪、工作等方面的培训。

夜上海论坛 二、加强法制宣传，维护妇女儿童的合法权益

1、做好信访工作，认真接待来信来访群众，切实维护妇女儿童合法权益。

2、利用各种纪念日、节假日和宣传日，开展法律知识宣传，提高妇女群众法律意识。

夜上海论坛 3、利用基层妇联的组织宣传作用，加强自尊和双拥意识，为双拥工作打下坚实的基础。

三、继续做好家庭创建工作

社区妇联将继续立足“家”字品牌，通过开展“平安和谐家庭”、“生态文明家庭”等群众性精神文明创建活动，以家庭和谐促进社会和谐，力争取得更好地成绩。

夜上海论坛 四、进一步深化“双学双比”和“巾帼建功”活动

夜上海论坛 加大创建“巾帼文明示范岗”力度，不断扩展“巾帼建功”活动内涵，极配合相关部门做好妇女的就业培训工作。

五、认真做好维权工作

1、围绕“三·八”节、“11·25”消除针对妇女的暴力日、“12·1”国际艾滋病日、“12·4”全国法制宣传日等深入社区、行政村开展普法宣传教育活动，以社区为重点继续开展“不让毒品进我家”活动。

夜上海论坛 2、认真做好“平安家庭”的创建工作。

夜上海论坛 3、建立健全信访工作制度，推动典型信访案件的查处，针对群众反映的问题，认真、即时处理。

社区妇联工作计划（五）

xxx社区的妇女工作在新的一年中，总结20xx年妇女工作经验，继往开来，坚持以“三个代表”重要思想和胡锦涛总书记的讲话精神为指导，认真学习贯彻党的方针政策精神，围绕党的中心，结合本社区的实际情况，坚持以人为本的原则，全面提高妇女的整体素质，维护妇女儿童的合法权益，以崭新的面貌全面推进妇女工作。在20xx年我们主要抓好以下几个方面的工作：

一、组织妇女干部认真学习，提高广大妇女干部的政治思想素质。

以提高妇女的思想道德和科学文化素质为目标，引导广大妇女树立终身的学习观，开办市民学校，提供接受教育新风，开展党的基础理论，基本路线，为创建文明家庭建设奠定基础。要教育和鼓励妇女树立正确的理想和信念，进一步树立女性的自尊认识，维护自己的人格尊严，提高文化素质，主动参与社会竞争，塑造新世纪女性的新形象。

夜上海论坛 二、利用多种宣传工具，展示新世纪妇女风采。

夜上海论坛 表扬社区为妇联主动工作的楼组长及居民骨干，做好春节期间的宣传工作，继续宣传。以家庭美德教育为重点，以创建文明家庭、星级家庭、特色楼道开展各种形式的创建活动。

夜上海论坛 三、做好弱势群体的帮困结对工作。

夜上海论坛 要求社区干部如何在形成重视关心少年儿童健康成长的氛围；要求社区对特困、单亲家庭和残疾儿童给予特殊的关怀和帮助；要求社区结合保持共产党员先进性教育活动，组织党员志愿者开展迎“六一”党员为少年儿童献爱心活动。组织社区干部为特困户捐款、慰问、特困户、老模范、老党员。

夜上海论坛 四、增强妇女的法制观念和法制认识。

夜上海论坛 庆“三八”妇女维权周活动，以开展法律宣传、法律服务、法律援助等形式，切实维护妇女的合法权益。加强妇女维权服务，建立社区服务站，不遗余力的宣传《婚姻法》、《妇女权益保障发》等有关妇女的法律法规，形成人人知法、懂法、守法的优良社会氛围，逐步形成法律知识进家门，法律求助在社区的互助机制。