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关键词：个税；改革；方案
夜上海论坛 中图分类号：F 810.424 文献标志码：A 文章编号：1673—291X（2012）26—0108—02
夜上海论坛 一、个税改革的状况
1996年3月八届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划及2010年远景目标纲要》中提出建立覆盖全部个人收入的“分类与综合相结合”的个人所得税制；2001年3月九届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出建立“综合与分类相结合”的个人所得税制度；2003年10月党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制的决定》中提出改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制；2006年3月，十届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出实行综合和分类相结合的个人所得税制度；2011年3月十一届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度，完善个人所得税征管机制。
个税综合制改革从“九五”计划提出，至 “十五”未能顺利推行， “搬家”至“十一五”，仍未能顺利推进改革。但在政策层面，我国个税改革的基本方向已明确，即要走综合与分类相结合的模式。“十二五”时期是推进“综合与分类相结合”的个税改革的关键时期，应借鉴国外个税的经验，结合我国现状推进个税改革。
二、个税改革设计思路
近年来，我国虽未推出“综合与分类相结合”的个人所得税制改革，但也始终在积极调整与完善，例如全员全额申报制度、年所得12万元以上纳税人自行申报制度等措施，为推行个税改革奠定了基础。
我国个税改革的设计思路为：以我国当前税收征管条件和未来发展为前提，以主要市场经济国家个税改革趋势为参考，结合中国实际国情，在保持现行分类所得税制稳定的基础上，以较小的征管成本引入综合制因素，尽快建立初始的“综合与分类相结合”的个人所得税制。
三、个税改革基本内容
（一）方案基础为现行分类所得税制
个税改革方案应保持现行分类所得税制框架的稳定，11类所得项目仍按现行税制进行分类征收，以源泉扣缴为主，以自行申报纳税为辅。现行分类税制框架下各分类所得项目的费用扣除、适用税率等规定尽可能保持不变。
（二）对年所得12万元以上高收入群体实行自行申报并综合计征
夜上海论坛 以现行年所得超过12万元纳税人自行申报制度为基础，选择部分所得项目进行年终综合，采用累进税率和综合费用扣除标准计算年度应纳税额，已代扣代缴的税款视为预缴税款，年度汇算清缴后实行多退少补。由于在初始阶段，考虑到征管条件等因素，暂不实行以家庭为单位申报。
夜上海论坛 年所得未达到12万元的纳税人不适用综合计征，也无须申报年度所得，继续按现行分类所得税制计征税款。在设计综合税率表和综合费用扣除标准时，应使年所得未达到12万元的纳税人分类计征的应纳税额不大于综合计征的税负。
由于仅规定年所得超过12万元的高收入人群使用综合计征，减少了需自行申报并汇算清缴的人数。2007年我国自行纳税申报人数为213万，2008年为240万，2009年为269万，因此，初始方案实施最初几年只需处理几百万份纳税申报材料就可以很好地控制征管成本。
夜上海论坛 （三）综合计征的具体所得项目
以现行11类所得为基础，对年收入12万元以上纳税人适用综合计征的所得项目有如下几种方案可供选择。
1.综合范围最小
为了降低征管成本，可以仅将工资、薪金所得和劳务报酬所得两项纳入综合计征范围。将工资、薪金所得和劳务报酬所得按年度综合计征，有利于解决分类税制下按月按次计征产生的收入均衡性问题。对劳务报酬而言，如再配合综合费用扣除上限的规定，可以有效解决累计多次费用扣除导致的税负不公平问题。
2.综合范围中等
将工资、薪金所得，劳务报酬所得，稿酬所得和特许权使用费等项目劳动所得纳入综合计征范围为中等范围的综合方案。现行税制下，劳务报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得具有较大共性。一是这三项所得都具有明确的支付方，可以较好地实施代扣代缴；二是现行个人所得税法对此三项所得的扣除标准相同。中等范围综合方案将资本所得排除在综合计征范围之外，仅包括劳动所得项目，比现行分类所得税制有很大改善，总体权衡公平与效率中，更多地考虑了效率因素。
3.综合范围较大
夜上海论坛 较大范围的综合方案是将方案2中的四项劳动所得和部分资本所得项目纳入综合计征范围。纳入综合计征范围的资本所得主要有财产租赁所得和利息所得。财产租赁所得与劳动报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得具有相同的费用扣除标准，但实行代扣代缴难度较大。税务机关获得信息的难度大，将增加税收征管成本，但对调节收入分配具有重大的长远意义。利息所得具有类似的性质。
夜上海论坛 4.大范围的综合
将个体工商户生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得也纳入综合计征的范围称为大范围的综合。这两项所得的共性在于均属于非法人的经营所得，将此两项所得纳入综合计征范围，首先应将分类计征阶段分别适用于工资、薪金所得及个体工商户生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、租赁经营所得两套累进税率表进行合并，在综合计征阶段再适用统一的超额累进税率表。
5.综合范围最大
根据新华社披露的内容，《方案》将深化国税、地税征管体制改革，发挥各自优势，推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合，着力解决现行征管体制中存在的一些突出问题。
夜上海论坛 国家税务总局刊文指出，深化国税、地税征管体制改革，是在坚持国税、地税机构分设的基础上，对现行体制加以改革完善，特别是加强国税、地税合作，为纳税人提供更多便利。
夜上海论坛 这意味着国税、地税仍将坚持分设，击破了业界关于国地税可能合并的猜想。
夜上海论坛 我国的分税制起源于1994年，在1994年之前，税收政策类似于包干制，地方政府在缴纳一定税收至中央后，其余税收全部归于自己。长此以往，造成了国家层面财政税收不足，彼时为了解决中央财政收入不足问题，实行分税制，依据税种，将税务分为国家税、地方税和国地共享税。
夜上海论坛 分税制改革极大地促进了中央财政收入，为中央统筹全国经济发展提供了保障。
夜上海论坛 但另一方面，也有业界认为，分税制造成了地方政府财权、事权不匹配的问题。地方政府为了解决财政支出不足的问题，开始从别的渠道找钱，一是依靠大量卖地增加财政收入，二是通过大量银行贷款，由此推高了房价，形成了某些地方政府的土地依赖症，同时大量银行贷款形成了地方政府的沉重债务。
除此之外，因分税制形成了中央和地方两套税务机构，分别负责国税、共享税和地方税的征收。
夜上海论坛 业界一直有国地税合并的讨论。2012年开始的“营改增”，使得这样的讨论更加热烈。
夜上海论坛 “营改增”将地方主体税种的营业税改换成增值税，因增值税属于共享税，由国税部门负责征收，“营改增”涉及行业的原营业税不复存在，征管任务转移到国税部门，国税部门任务加重。
夜上海论坛 实践中，国税地税征管体制反映最大的问题，就是职责交叉，国税地税会产生税源竞争，增加了纳税人负担。而且两者之间信息沟通不畅，也推高了征税成本。
事实上，分税制存在的问题，中央也注意到并一直在探索合适的途径来解决。由于这一制度已经施行超过20年，简单将两个国地税部门合并无法根治原有问题。
显然，分税制有其自身重大意义，学者认为，凭借分税制正确处理政府与企业的关系，可以革除按照企业行政隶属关系组织财政收入的旧体制症结，将企业置于不分大小、不论行政级别、依法纳税、公平竞争的地位，打造中国市场经济的微观基础。同时，分税制跳出了包干制下中央、地方“讨价还价”的“体制周期”，在中央与地方、政府各层级间形成稳定、规范的财力分配关系。
十八届三中全会提出：“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。”
在10月13日通过的《方案》中，除了明确国税、地税分设以外，还针对现行制度下存在的突出问题做出顶层部署。
夜上海论坛 深改组会议指出，要根据财税体制改革进程，结合建立健全地方税费收入体系，厘清国税和地税、地税和其他部门的税费征管职责划分，着力解决国税、地税征管职责交叉以及部分税费征管职责不清等问题。
在业内人士看来，调整国地税征管职能，在“营改增”之后就显得很必要。国地税职能划分不清，在企业所得税的征管上弊端也比较明显，国税地税共同征管企业税，因为职责不清，现实中有争抢税源的现象。
在现实中，存在税源竞争以及信息共享不畅，给群众办税带来负担的现象。因此，深改组会议要求，推出更多便民办税改革措施，为群众提供更加优质高效的服务，减轻群众办税负担，维护群众合法权益。
夜上海论坛 国税总局表示，要对现行体制加以改革完善，特别是加强国税、地税合作，为纳税人提供更多便利。
夜上海论坛 由此，未来国税与地税之间将不合并，转而更加合作。
据《财经》记者了解，已有地方税务机构据此完善国税与地税的合作机制。
一、深化农村税费改革的总体目标和主要任务
总体目标：在规范农村税费制度的基础上，按照完善社会主义市场经济体制的要求,取消专门面向农民征收的各种税费,建立覆盖城乡的公共财政制度,建立精干高效的基层行政管理体制和运行机制,建立农民增收减负的长效机制,实现城乡经济社会协调发展。
主要任务：一是全面取消除烟叶外的农业特产税，三年内全面取消农业税。二是进一步搞好乡镇机构改革，促使乡镇政府和事业单位职能转变，采取有效措施使富余人员分流出去，确保完成精简任务。三是推进农村教育体制改革，有效配置教育资源，提高农村教育质量。四是推进县乡财政体制改革，强化县乡财政预算监督管理，规范财政转移支付，增加对农村的财政投入。
夜上海论坛 二、深化改革采取的主要措施
（一）实施农业税减免政策
1.今年按照省统一部署我市农业税税率普遍降低3个百分点，即由原来的7%下调至4%，并按照农业税税率下调后正税的20%征收农业税附加，三年内全部取消农业税。暂未参加税费改革的国有农场等纳税单位，今年的农业税也同步调减，具体调减幅度按照省政府有关规定执行。
2.取消除烟叶外的农业特产税；
夜上海论坛 3.取消原有通过农业税政策减免方式对农民进行补贴的政策。
（二）制定转移支付原则和办法
夜上海论坛 *年减免农业税和农业特产税后，转移支付资金补助原则和方法：
1.因减免农业税和农业特产税及两税附加而造成的财政收入减少，按省、市、县共同承担的办法，省补助比例及市、县承担比例仍按上年农村税费改革转移支付补助资金承担比例确定。
夜上海论坛 2.核定的减免税基数为各市县乡逐级上报的*年依率计征数及附加数。
3.按省采取“对县算账、对市补助、责任在市"的补助办法，明确市对县区、县区对乡镇的配套数额，任何单位不得将由县区级财政配套的资金转嫁给所属乡镇。
夜上海论坛 （三）规范农村收费管理，建立农民负担监督机制
各级政府要对经营服务性收费进行整顿，严禁强行收费，要建立健全有效的农民负担监督的约束机制，加大涉农案件的查处力度。
（四）进一步推进乡镇机构和农村教育体制改革
年底前要完成乡镇事业单位改革，分流事业单位富余人员；并要完成农村教育体制的改革，精简和优化教师队伍，合理配置农村教育资源。
（五）加快农村卫生体制改革
夜上海论坛 *年底前完成乡镇医疗卫生布局调整工作。按“合乡并镇”后的乡镇建制，每个乡镇设置1所从事公共卫生工作的卫生机构。继续增加农村卫生投入，农村公共卫生支出主要由各级财政承担，重点是完善农村卫生防疫体系。
（六）完善乡镇财政体制，规范县乡村之间的分配关系
夜上海论坛 根据深化税费改革后的实际情况，相应赋予乡镇与其承担的事权相一致的财权。各级财政部门要足额安排转移支付配套资金，按进度及时下拨到乡镇，并监督转移支付资金的使用情况。农村税费改革后增加的农业税收入要全部留归乡镇。严禁无偿平调、挪用村级集体财产，保护农民合法权益不受侵犯。
（七）规范和完善征收行为，加强农业税收征管
夜上海论坛 征管机关要严格按照国家税法和农村税费改革的要求，制定操作规程，依率征税。要简化手续、为广大纳税农户及其他纳税单位和个人缴纳农业税及其附加和农业特产税及其附加提供方便。要强化税收保全措施，完善农业税收征管体系，确保国家税收依法足额征收，确保农业税收征收人员正常开展业务。
（八）清理化解乡村债务，妥善处理税费尾欠
各县区、各有关部门要继续按照“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”的要求开展乡村债务清理工作，各县区要选择一个乡镇进行试点，并结合本地区实际，制定分阶段化解乡村债务的目标和步骤。要抓好村务公开各项制度的落实，严格乡级财政和村级财务管理，加强审计监督。对农村税费改革试点前发生的农村税费尾欠，要登记造册，暂缓清收，以后再作处理。对改革后新发生的农业税尾欠，不符合减免条件的要制定还款计划，依法逐步清收。
三、农村税费改革的工作安排
第一阶段：组织准备阶段（*年10月15日-10月31日）。制定相关配套改革方案，同时部署各县区测算、填报*年深化农村税费改革有关数据。
第二阶段：实施操作阶段（*年11月1日至12月15日）。主要工作是：以村为单位，对*年依率计征的农业税、农业特产税（烟叶除外）有关数据进行汇集，张榜公布，取得广大农民的认可；以乡镇为单位，按此次深化农村税费改革政策要求进行测算（包括农民减负、收支增减因素、财政收支缺口等内容），测算结果经逐级汇总后，上报到市农村税费改革领导小组办公室(以下简称税改办)；市税改办按省确定的补助办法将此次对县区转移支付补助的具体数额下达到县区并细化到乡镇；按新的税收政策征收农业税及其附加。
第三阶段：检查总结阶段（*年1月）。主要做好两项工作：一是对各县区农村税费改革政策的落实情况进行检查，防止政策执行走样；二是总结农村税费改革实施情况，研究解决农村税费改革后遇到的问题。
夜上海论坛 四、有关要求
（一）加强领导，搞好部门协作和配合
各级农村税费改革工作领导小组及其办公室，要进一步充实工作人员并保持相对稳定。各级政府、各有关部门要从服从、服务于改革的大局出发，通力协作，密切配合。各部门要带头贯彻落实深化农村税费改革工作的文件精神，积极支持和配合深化农村税费改革工作。
夜上海论坛 （二）加强宣传和培训工作
做好政策宣传和解释工作，使农民真正认识到深化农村税费改革就是要切实减轻他们的负担，让他们得到实惠。对执行政策的干部进行培训，使他们准确地掌握政策，严格依法办事，确保农村税费改革工作顺利进行。
（三）搞好调查研究，加强指导和监督
各县区要做好深入细致地调查研究，全面了解和掌握本地农民负担和财政收支的真实情况，对改革中可能碰到的问题做到心中有数。各级税改办要加强对农村税费改革工作的具体指导，及时发现并纠正政策执行中出现的偏差，确保税费改革政策落实到位，切实减轻农民负担。